C-695/17 Tilnærmelse af lovgivningerne Metirato - Indstilling

C-695/17 Tilnærmelse af lovgivningerne Metirato - Indstilling

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT M. BOBEK

fremsat den 22. november 2018

Sag C-695/17

Metirato Oy, under likvidation

mod

Suomen valtio/Verohallinto

Eesti Vabariik/Maksu- ja Tolliamet

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki, Finland))

»Anmodning om præjudiciel afgørelse – gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med skatter, afgifter og andre foranstaltninger – tvister vedrørende eksekutionsforanstaltninger, der træffes i den bistandssøgte medlemsstat – fastlæggelse af den sagsøgte«

I. Indledning

1. I 2012 anmodede de estiske myndigheder på grundlag af reglerne om gensidig bistand i direktiv 2010/24/EU (2) de finske myndigheder om at inddrive skattebetalinger, som Metirato Oy, et finsk selskab (herefter »Metirato«), skyldte den estiske stat. På baggrund af denne anmodning indledte de finske myndigheder en tvangsinddrivelsesprocedure mod Metirato. I forbindelse med samme inddrivelsesprocedure forsøgte de finske myndigheder også at inddrive Metiratos skattegæld til den finske stat. Metirato indbetalte et beløb til de finske myndigheder. Sidstnævnte sendte den relevante andel af dette beløb videre til de estiske myndigheder.

2. I 2013 blev Metirato taget under insolvensbehandling i Finland. Kuratoren i denne insolvensbehandling anlagde efterfølgende søgsmål ved Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki, Finland) (herefter »den forelæggende ret«) med påstand om omstødelse af den betaling, som Metirato tidligere havde foretaget i forbindelse med den finske tvangsinddrivelse.

3. Det er på baggrund af dette søgsmål, at den forelæggende ret for så vidt angår omstødelsen af betalingen af det beløb, der er overført til de estiske myndigheder, har rejst tvivl om fortolkningen af direktiv 2010/24. Retten ønsker navnlig oplyst, om direktivet bestemmer, hvilken medlemsstat der er den sagsøgte i søgsmålet vedrørende omstødelse af denne betaling: Finland eller Estland?

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Direktiv 2010/24

4. Artikel 13, stk. 1, i direktiv 2010/24 har følgende ordlyd:

»Med henblik på inddrivelse i den bistandssøgte medlemsstat behandles enhver fordring, for hvilken der er fremsat anmodning om inddrivelse, på samme måde, som hvis det drejede sig om en fordring fra den bistandssøgte medlemsstat, medmindre andet er fastsat i dette direktiv. Den bistandssøgte myndighed anvender sine beføjelser og procedurer i henhold til de love og administrative bestemmelser, der i den bistandssøgte medlemsstat gælder for fordringer i forbindelse med samme skat eller afgift eller, hvis en sådan ikke findes, en lignende skat eller afgift, medmindre andet er fastsat i dette direktiv.

[…]

Den bistandssøgte medlemsstat er ikke forpligtet til at give fordringer fra andre medlemsstater samme fortrinsstilling som lignende fordringer, der er opstået i den pågældende medlemsstat, medmindre andet aftales mellem de berørte medlemsstater eller er hjemlet i den bistandssøgte medlemsstats nationale lovgivning. En medlemsstat, der giver en anden medlemsstats fordringer en fortrinsstilling, kan ikke afslå at give de samme eller lignende fordringer fra andre medlemsstater samme fortrinsstilling på samme vilkår.

Den bistandssøgte medlemsstat inddriver fordringen i sin egen valuta.«

5. I henhold til direktivets artikel 13, stk. 5, »fremsender den bistandssøgte myndighed til den bistandssøgende myndighed de beløb, der er inddrevet i forbindelse med fordringen og renterne som omhandlet i stk. 3 og 4 i denne artikel«.

6. Direktivets artikel 14 bestemmer:

»1. Tvister vedrørende fordringen, den oprindelige akt, der hjemler ret til eksekution i den bistandssøgende medlemsstat, eller den ensartede akt, der hjemler ret til eksekution i den bistandssøgte medlemsstat, og tvister vedrørende gyldigheden af en meddelelse foretaget af en kompetent myndighed i den bistandssøgende medlemsstat hører under de kompetente instansers kompetence i den bistandssøgende medlemsstat. Hvis fordringen, den oprindelige akt, der hjemler ret til eksekution i den bistandssøgende medlemsstat, eller den ensartede akt, der hjemler ret til eksekution i den bistandssøgte medlemsstat, anfægtes under inddrivelsesforretningen af en berørt part, underretter den bistandssøgte myndighed den pågældende part om, at sagen skal indbringes for den kompetente instans i den bistandssøgende medlemsstat i overensstemmelse med den gældende lovgivning i den medlemsstat.

2. Tvister vedrørende de eksekutionsforanstaltninger, der træffes i den bistandssøgte medlemsstat, eller vedrørende gyldigheden af en meddelelse foretaget af en kompetent myndighed i den bistandssøgte medlemsstat indbringes for den kompetente instans i denne medlemsstat i overensstemmelse med gældende lovgivning og administrative bestemmelser i den medlemsstat.

[…]«

B. Finsk ret

1. Lov om omstødelse ved insolvens

7. Efter finsk ret kan en retshandel i henhold til § 5, stk. 1, i Laki takaisinsaannista konkurssipesään (758/1991) (den finske lov om omstødelse ved insolvens (758/1991)) bl.a. fordres omstødt, såfremt en kreditor med denne retshandel alene eller sammen med andre retshandler begunstiges utilbørligt til skade for de øvrige kreditorer. I så fald er det en betingelse for omstødelse, at debitoren var insolvent, da retshandlen blev foretaget, eller at retshandlen har bidraget til dennes insolvens.

8. Denne lovs § 10 bestemmer bl.a., at betalingen af en fordring, der finder sted mindre end tre måneder før fristdagen, kan fordres omstødt, såfremt det betalte fordringsbeløb må anses for væsentligt i forhold til boets masse.

9. I henhold til denne lovs § 23 kan kuratoren og visse kreditorer fordre omstødelse. Omstødelse kan ske ved at anlægge et søgsmål eller ved indsigelse over for anmeldelsen af en fordring. Dette søgsmål kan anlægges ved den käräjäoikeus (ret i første instans), der har indledt insolvensbehandlingen.

III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål

10. Eesti Maksu- ja Tolliamet (skatte- og afgiftsmyndigheden i Republikken Estland) forsøgte at inddrive skattebetalinger samt renter af disse skattebeløb på i alt 28 754,50 EUR hos Metirato. Den estiske skatte- og afgiftsmyndighed fremsatte den 18. april 2012 i henhold til direktiv 2010/24 en anmodning om inddrivelse af dette beløb til Suomen Verohallinto (den finske skattemyndighed).

11. På baggrund af denne anmodning sendte den finske skattemyndighed oplysninger om det beløb, der skulle inddrives for den estiske skatte- og afgiftsmyndighed, samt oplysninger om Metiratos skattegæld til den finske skattemyndighed til de finske fuldbyrdelsesmyndigheder med anmodning om inddrivelse af fordringerne.

12. Den 12. februar 2013 foretog Metirato en frivillig indbetaling (3) på 17 500,00 EUR til den finske fuldbyrdelsesmyndighed. 15 837,67 EUR blev sendt videre til den finske skattemyndighed. I henhold til den estiske anmodning om inddrivelse sendte den finske skattemyndighed 15 541,67 EUR videre til Estland.

13. Metirato indbetalte den 23. april 2013 yderligere 17 803 EUR til de finske fuldbyrdelsesmyndigheder.

14. Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki, Finland) indledte den 8. maj 2013 på grundlag af Metiratos egen begæring insolvensbehandling af selskabet.

15. Kuratoren har den 8. maj 2014 anlagt søgsmål ved den forelæggende ret mod den finske skattemyndighed med påstand om omstødelse af betalinger på i alt 33 707,67 EUR, herunder det beløb på 15 541,67 EUR, der blev sendt videre til Estland. Kuratoren har med henvisning til § 5 i den finske lov om omstødelse ved insolvens gjort gældende, at den finske skattemyndighed er blevet utilbørligt begunstiget til skade for de øvrige kreditorer, idet skattebeløb, der havde været skyldige i lang tid, blev betalt på et tidspunkt, hvor Metirato allerede var insolvent. Med udgangspunkt i § 10 i denne lov har kuratoren endvidere gjort gældende, at Metirato i den kritiske periode, dvs. mellem den 25. januar og den 8. maj 2013, betalte skattegæld med et beløb, der var væsentligt i forhold til boets masse.

16. Påstanden om omstødelse af betalinger blev principalt rettet mod den finske skattemyndighed. For det tilfælde, at denne myndighed ikke skulle anses for at være den rette sagsøgte for så vidt angår det beløb på 15 541,67 EUR, der blev sendt videre til Estland, har kuratoren imidlertid også anlagt søgsmål mod den estiske skatte- og afgiftsmyndighed.

17. Den finske afgiftsmyndighed har påstået frifindelse i det af kuratoren anlagte søgsmål og har b.la. gjort gældende ikke at være den rette sagsøgte for så vidt angår omstødelse af betalinger, som den estiske stat har modtaget. Afgiftsmyndigheden har gjort gældende, at den udelukkende handlede efter opdrag fra de estiske myndigheder, der anmodede om gensidig bistand i henhold til direktiv 2010/24, og at dette opdrag ophørte, da fordringen var blevet inddrevet. Afgiftsmyndigheden har ligeledes fastholdt, at fordringen aldrig blev den finske stats ejendom, og at søgsmålet derfor skal anlægges mod den estiske skatte- og afgiftsmyndighed.

18. Den estiske skatte- og afgiftsmyndighed har også påstået frifindelse i det af kuratoren anlagte søgsmål og har gjort gældende, at den ikke kan være sagsøgte i den foreliggende sag. Skatte- og afgiftsmyndigheden har på basis af direktivets artikel 13, stk. 1, og artikel 14, stk. 2, fastholdt, at kun den finske skattemyndighed kan være den sagsøgte i et sådant søgsmål.

19. Den forelæggende ret har bemærket, at det er ubestridt, at den forelæggende ret har kompetence til at træffe afgørelse i nærværende omstødelsessag. Inden der træffes afgørelse i sagen, skal den forelæggende ret dog afgøre, om det er den finske skattemyndighed eller den estiske skatte- og afgiftsmyndighed, der kan sagsøges for så vidt angår det beløb, der i henhold til direktiv 2010/24 er inddrevet af de finske myndigheder og sendt videre til de estiske myndigheder.

20. På denne baggrund har Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 13, stk. 1, i direktiv [2010/24/EU], for så vidt som det heri bestemmes, at fordringer, for hvilke der er fremsat anmodning om inddrivelse, i den bistandssøgte medlemsstat skal behandles på samme måde, som hvis det drejede sig om den bistandssøgte medlemsstats egne fordringer, fortolkes således,

a) at den bistandssøgte medlemsstat også er part i en retssag, der vedrører tilbagebetalingen af de beløb, der er blevet betalt som følge af inddrivelsen, eller

b) at den bistandssøgte medlemsstat alene forestår inddrivelsen af fordringen i forbindelse med eksekutionen og anmelder fordringen i en egentlig insolvensbehandling, mens den bistandssøgende medlemsstat derimod i forbindelse med en omstødelsessag, der vedrører omfanget af de aktiver, der indgår i insolvensboet, er sagsøgte?

2) Skal direktivet fortolkes således, at en anden stats fordringer på grundlag af en anmodning om inddrivelse inddrives med de samme midler, men dog således, at de inddrevne aktiver forbliver adskilte og ikke blandes med den bistandssøgte stats aktiver, eller således, at de inddrives sammen med statens egne fordringer og derfor blandes med den bistandssøgte medlemsstats aktiver? Med andre ord: Har direktivet alene til formål at forbyde, at en anden stats fordringer stilles ringere?

3) Kan en retssag, der vedrører en omstødelse ved insolvens, sidestilles med en tvist vedrørende eksekutionsforanstaltninger som omhandlet i artikel 14, stk. 2, og kan det på grundlag heraf sluttes, at den bistandssøgte medlemsstat i henhold til direktivet også er sagsøgte i denne retssag?«

21. Den estiske og den finske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

IV. Bedømmelse

22. Jeg vil indledningsvis behandle det første og det tredje spørgsmål, der direkte vedrører spørgsmålet om, hvem der er den rette sagsøgte i et søgsmål som det i hovedsagen omhandlede, som vedrører omstødelse ved insolvens vedrørende de beløb, der på grundlag af direktiv 2010/24 er inddrevet af en medlemsstat efter anmodning fra en anden medlemsstat (A). Jeg vil dernæst vende mig mod det andet spørgsmål, hvormed det ønskes fastslået, om de beløb, der er inddrevet i henhold til ordningen i dette direktiv, blev den bistandssøgte medlemsstats ejendom, og som derfor også indirekte vedrører spørgsmålet om fastlæggelse af, hvem der er den rette sagsøgte i et sådant søgsmål (B).

A. Det første og det tredje spørgsmål: Hvem er den sagsøgte?

23. Hvem er den sagsøgte i et søgsmål, der vedrører omstødelse af betalinger, som er inddrevet af en medlemsstat (i den foreliggende sag Finland) efter anmodning fra en anden medlemsstat (i den foreliggende sag Estland), men som vedrører beløb, der på det tidspunkt, hvor søgsmålet blev anlagt, allerede var i sidstnævntes varetægt: den bistandssøgende medlemsstat (Estland) eller den bistandssøgte medlemsstat (Finland)?

24. Den forelæggende ret har i sin forelæggelsesafgørelse fremhævet to potentielt relevante bestemmelser i direktiv 2010/24. Den første af disse bestemmelser er artikel 13, stk. 1, hvori det anføres, at »[m]ed henblik på inddrivelse i den bistandssøgte medlemsstat behandles enhver fordring, for hvilken der er fremsat anmodning om inddrivelse, på samme måde, som hvis det drejede sig om en fordring fra den bistandssøgte medlemsstat [...]. Den bistandssøgte myndighed anvender sine beføjelser og procedurer i henhold til de love og administrative bestemmelser, der i den bistandssøgte medlemsstat gælder for fordringer i forbindelse med samme skat eller afgift eller, hvis en sådan ikke findes, en lignende skat eller afgift [...]«. Den anden bestemmelse er direktivets artikel 14, stk. 2, hvorefter »[t]vister vedrørende de eksekutionsforanstaltninger, der træffes i den bistandssøgte medlemsstat [...] indbringes for den kompetente instans i denne medlemsstat i overensstemmelse med gældende lovgivning og administrative bestemmelser i den medlemsstat«.

25. Det er tydeligt, at de bestemmelser, som den forelæggende ret henviser til (eller for den sags skyld direktivets øvrige bestemmelser), ikke giver et direkte svar på spørgsmålet om, hvem den sagsøgte er i et søgsmål, der vedrører omstødelse af betalinger, som er inddrevet af en medlemsstat efter anmodning fra en anden medlemsstat.

1. Direktiv 2010/24 eller forordningen om insolvens om insolvensbehandling?

26. Indledningsvis skal det undersøges, hvorvidt direktiv 2010/24 overhovedet regulerer spørgsmålet.

27. Den finske regering er af den opfattelse, at søgsmålet i hovedsagen ikke er reguleret af direktivet, idet sidstnævnte ikke fastlægger regler for omstødelse i forbindelse med insolvenssager. Et sådant søgsmål er derimod reguleret ved forordningen om insolvensbehandling (4). I henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 1, er det den finske lovgivning, der som lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område insolvensbehandlingen er indledt, fastsætter, hvem den rette sagsøgte i hovedsagen er.

28. Selv om jeg er enig med den finske regering for så vidt angår det overordnede princip om den lovgivning, der generelt finder anvendelse på insolvensbehandling, kan jeg ikke se, hvordan forordningen om insolvensbehandling, sammenholdt med gældende nationale insolvensregler, kan besvare det konkrete spørgsmål, der er rejst af den nationale ret, og hvorfor direktiv 2010/24 for dens sags skyld ikke længere skulle finde anvendelse.

29. Kuratoren har anfægtet gyldigheden af den inddrivelsesforretning, som de finske myndigheder iværksatte, og som i hvert fald i et vist omfang var rettet mod fuldbyrdelsen af en anmodning om inddrivelse i henhold til direktiv 2010/24. Kuratoren har gjort gældende, at den tvangsinddrivelse af skattebetalinger, der blev iværksat af de finske myndigheder, kan fordres omstødt i henhold til finsk lovgivning, nemlig den finske lov om omstødelse ved insolvens.

30. Det er sandt, at tvangsinddrivelsen dels var »udelukkende national« (for så vidt angik inddrivelsen af Metiratos skattegæld til Finland), dels var en foranstaltning til fuldbyrdelse af anmodningen fra de estiske myndigheder (for så vidt angik inddrivelsen af skattegæld til Estland). Det forhold, at inddrivelsesforretningen også omfattede inddrivelse af national skattegæld, er efter min opfattelse imidlertid ikke til hinder for det standpunkt, at tvangsinddrivelsen som helhed var en foranstaltning, som de finske myndigheder havde iværksat med henblik på fuldbyrdelse af den inddrivelsesanmodning, som de estiske myndigheder havde fremsat.

31. Tvangsinddrivelsen udgør således efter min vurdering en eksekutionsforanstaltning som omhandlet i artikel 14, stk. 2, i direktiv 2010/24 (5).

32. Med søgsmålet i hovedsagen har kuratoren anfægtet gyldigheden i henhold til finsk lov af en eksekutionsforanstaltning, der blev iværksat i Finland, som er den bistandssøgte medlemsstat. Følgelig udgør dette søgsmål, jf. direktivets artikel 14, stk. 2, en tvist, der skal indbringes for den kompetente instans i denne medlemsstat (nemlig den forelæggende ret) i henhold til medlemsstatens lovgivning og administrative bestemmelser.

33. Domstolen har allerede udtalt, at den kompetente instans i den medlemsstat, i hvilken den myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig, bedst er i stand til at fortolke de love og administrative bestemmelser, der gælder i denne medlemsstat, og især til at vurdere eksekutionsforanstaltningens lovlighed, gyldighed eller forskriftsmæssighed i henhold til denne lovgivning og disse administrative bestemmelser (6).

34. Tvangsinddrivelsen blev kort sagt foretaget som følge af og i henhold til direktiv 2010/24. Det, der nu på nationalt plan ønskes, er at anfægte forløbet og resultatet af inddrivelsesproceduren i lyset af den efterfølgende insolvenssag for derved reelt at anfægte en eksekutionsforanstaltning, der tidligere er foretaget af den bistandssøgte medlemsstat (direktivets artikel 14, stk. 2). Selv om direktiv 2010/24 ikke indeholder en specifik regel om, hvem der er den sagsøgte i et søgsmål som det foreliggende, hvor den juridiske person, der har betalt beløbene, efter at de inddrevne beløb er sendt videre, erklæres konkurs, er det efter min opfattelse klart, at direktivet finder anvendelse på en sådan sag.

2. Identiteten på den sagsøgte: prøvelse af lovlighed eller en sag om omstødelse?

35. Selv om direktiv 2010/24 ikke indeholder bestemmelser om fastlæggelse af, hvem der er den sagsøgte i en sådan given faktisk kontekst, er det muligt, i hvert fald i teorien, at forestille sig to tilgange til spørgsmålet. Med forenklede udtryk kunne tilgangene betegnes som at »følge magten« i modsætning til at »følge pengene«.

36. Ifølge logikken i førstnævnte tilgang ville det, der anfægtes, være den måde, hvorpå udøvelsen af offentlig myndighed er blevet forvaltet på en medlemsstats område. Det, som kuratoren ville anfægte, er grundlæggende lovligheden af en national foranstaltning, der (angiveligt i modstrid med nationale regler) forpligtede en virksomhed til at betale skatter. Set i dette lys ville en tvist af tilsvarende art være en klassisk forvaltningsretlig eller skatteretlig tvist, hvor det naturligt ville følge, at den sagsøgte er den myndighed, der udøver denne (fuldbyrdelses)beføjelse i den givne sag.

37. Logikken i den sidstnævnte tilgang ville (nærmere) dreje sig om (privatretlig) omstødelse af betalinger. Det, der ville blive nedlagt påstand om, er inddrivelse af et pengebeløb, idet man ville retsforfølge den, der er i besiddelse af denne sum på det relevante tidspunkt. Identiteten på den sagsøgte ville skifte til den, der på ethvert givent tidspunkt er i besiddelse af det pågældende beløb.

38. Uanset den omstændighed, at bestemmelserne i direktiv 2010/24 ikke omtaler dette konkrete spørgsmål, er jeg på baggrund af direktivets opbygning og logik ikke i tvivl om, at den førstnævnte tilgang er den korrekte. Jeg er af den opfattelse, at et sådant søgsmål, for så vidt som det anfægter gyldigheden af en eksekutionsforanstaltning, der er iværksat af myndighederne i den bistandssøgte medlemsstat og foretaget i henhold til medlemsstatens egen lovgivning, skal rettes mod myndighederne i denne stat.

39. Rådets direktiv 2010/24 fastlægger fælles regler om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med skatter, afgifter og andre foranstaltninger (7). Som det fremgår af syvende betragtning til direktivet, kan sådan gensidig bistand antage form af udveksling af oplysninger (direktivets kapitel II, artikel 5-7), af bistand til meddelelse af dokumenter (direktivets kapitel III, artikel 8 og 9) eller af inddrivelsesforanstaltninger eller retsbevarende foranstaltninger (direktivets kapitel IV, artikel 10-20).

40. I alle tre tilfælde giver direktivet mulighed for ikke alene en kompetencefordeling mellem myndighederne i den bistandssøgende medlemsstat og myndighederne i den bistandssøgte medlemsstat, men også, som en generel regel, for anvendelsen af lex auctoritatis, i henhold til hvilken handlinger, der foretages af myndighederne i en medlemsstat, reguleres af lovgivningen i denne medlemsstat (og dermed er handlingernes gyldighed underlagt samme lovgivning) (8). Dette er tilfældet for reglerne om udveksling af oplysninger (9), om bistand i forbindelse med meddelelse af dokumenter (10) og i særdeleshed reglerne om inddrivelsesforstaltninger eller retsbevarende foranstaltninger.

41. For så vidt angår inddrivelsesforanstaltninger erindrer jeg om, at i henhold til direktivets artikel 13, stk. 1, behandles fordringer, for hvilke der er fremsat anmodning om inddrivelse, på samme måde, som hvis det drejede sig om fordringer fra den bistandssøgte medlemsstat. Mere specifikt skal den bistandssøgte myndighed anvende sine beføjelser og procedurer i henholdtil de love og administrative bestemmelser, der i den bistandssøgte medlemsstat gælder for fordringer i forbindelse med samme eller en lignende skat eller afgift.

42. For så vidt angår retsbevarende foranstaltninger følger det af direktivets artikel 14, stk. 4, andet afsnit, og af artikel 16, stk. 1, at disse foranstaltninger alene kan træffes af den bistandssøgte medlemsstat, hvis dette er tilladt efter denne stats lovgivning.

43. Mere generelt fastsætter artikel 14 i direktiv 2010/24 regler, der regulerer tvister, som opstår i forbindelse med direktivets anvendelse. I henhold til artikel 14, stk. 1, hører tvister vedrørende fordringen eller de akter, der hjemler ret til eksekution og er udfærdiget af den bistandssøgende medlemsstat, samt tvister vedrørende gyldigheden af en meddelelse foretaget af en kompetent myndighed i denne medlemsstat under de kompetente instanser kompetence i denne stat. Omvendt indbringes tvister vedrørende eksekutionsforanstaltninger eller gyldigheden af en meddelelse foretaget af en myndighed i den bistandssøgte medlemsstat i henhold til artikel 14, stk. 2, for den kompetente instans i denne stat. Det fremgår af Kyrian-dommen, at kompetencefordelingen i henhold til artikel 14, stk. 1 og 2, er en naturlig følge af det forhold, at hver af de retsakter eller foranstaltninger, der er berørt af disse bestemmelser, henhører under en anden lovgivning (11), nemlig lovgivningen i den medlemsstat, hvis myndigheder har udstedt den anfægtede retsakt eller har truffet den anfægtede foranstaltning. Som følge heraf foretager den kompetente instans i hver medlemsstat alene prøvelse af lovligheden af retsakter, der er udstedt, og foranstaltninger, der er truffet af myndighederne i denne medlemsstat i lyset af lovgivningen i denne stat (12).

44. Artikel 14, stk. 4, tredje afsnit, er også et tydeligt eksempel på anvendelsen af lex auctoritatis-reglen i sager vedrørende de kompetente myndigheder i de to berørte medlemsstater. I henhold til artikel 14, stk. 4, første afsnit, skal den bistandssøgte myndighed, når der i den bistandssøgende stat anlægges et søgsmål i henhold til artikel 14, stk. 1, i princippet suspendere eksekutionsforretningen for så vidt angår den anfægtede del af fordringen, indtil der foreligger en afgørelse fra den kompetente instans om spørgsmålet. I henhold til artikel 14, stk. 4, tredje afsnit, kan den bistandssøgende myndighed dog i henhold til de love og administrative bestemmelser og den administrative praksis, der gælder i den bistandssøgende medlemsstat, anmode den bistandssøgte myndighed om at inddrive en anfægtet fordring eller den anfægtede del af en fordring, for så vidt som det er tilladt efter de love og administrative bestemmelser og den administrative praksis, der gælder i den bistandssøgte medlemsstat.

45. Samlet set viser alle ovennævnte bestemmelser tydeligt direktivets generelle logik: i) De retsakter, der udstedes, og de foranstaltninger, der træffes af en medlemsstat, er som hovedregel underlagt lovgivningen i denne stat (lex auctoritatis), og ii) enhver tvist vedrørende disse retsakter eller foranstaltninger skal indbringes for den kompetente myndighed i denne medlemsstat, som undersøger dem i lyset af medlemsstatens nationale lovgivning.

46. Ud fra en kombination af disse to elementer fremkommer den sagsøgtes identitet i sådanne sager ret naturligt som nr. iii): Den sagsøgte i en sådan tvist kan kun være den nationale myndighed, der har udøvet beføjelsen i en given sag (ved enten at udstede den anfægtede retsakt eller træffe den anfægtede foranstaltning eller ved at undlade samme).

47. Hvis man som i den foreliggende sag anfægter en eksekutionsforanstaltning, der er truffet af den bistandssøgte medlemsstats myndigheder, er det, der anfægtes, således gyldigheden af denne stats udøvelse af offentlig myndighed. Den sagsøgte må dermed logisk set være den offentlige myndighed i den bistandssøgte medlemsstat.

48. Det kan tilføjes, at en sådan konklusion også er i overensstemmelse med princippet om fuld ligestilling af fordringer i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2010/24. I henhold til denne bestemmelse behandles fordringer, for hvilke der er fremsat anmodning om inddrivelse, på samme måde, som hvis det drejede sig om fordringer fra den bistandssøgte stat. Hvis fordringer, der hidrører fra en anden medlemsstat, fuldt ud skal ligestilles med nationale fordringer for så vidt angår inddrivelsesforretningen (når der er sket indbetaling), giver det kun mening også at ligestille dem med nationale fordringer, når det drejer sig om anfægtelse af et element, der vedrører denne inddrivelse (hvis der potentielt kan ske udbetaling af pengene). Fuld ligestilling fordrer, at ligestillingen går begge veje. Ligesom ved en anfægtelse af enhver (inddrivelses)foranstaltning, der iværksættes af myndighederne i en medlemsstat, må den sagsøgte derfor pr. definition være den myndighed, der har truffet den anfægtede (inddrivelses)foranstaltning.

3. De (u)mulige alternativer

49. Det er min opfattelse, at den netop skitserede tilgang er den korrekte, også når alternativerne kort overvejes. Hvis et søgsmål som det i hovedsagen omhandlede skulle anlægges mod den medlemsstat, der har anmodet om inddrivelsen, navnlig fordi det pengebeløb, der er på spil, efterfølgende er blevet sendt til denne stat, skulle omstødelsessøgsmålet rettes mod den stat, der er i besiddelse af pengene (13). I et sådant scenarie ville begge fora for et sådant søgsmål muligvis kunne føre til ret tvivlsomme resultater.

50. Den første mulighed ville være at anlægge et søgsmål mod den bistandssøgende medlemsstat ved retterne i denne stat. I den foreliggende sag ville dette betyde, at de estiske retter skulle behandle en sag mod estiske myndigheder på baggrund af en retsakt (den angiveligt ukorrekte eksekutionsforanstaltning), der er foretaget af finske myndigheder i Finland. Desuden ville reglerne for et sådant søgsmål udspringe af den finske lov om omstødelse ved insolvens, som kuratoren har påberåbt sig med henblik på at anfægte de betalinger, som Metirato foretog under de finske myndigheders tvangsinddrivelse. Der kunne eventuelt argumenteres for, at estisk lovgivning, f.eks. national estisk lovgivning om erstatning uden for kontrakt eller om ugrundet berigelse, kunne lægges til grund for proceduren. Dette søgsmål mod Estland vil dog skulle vurderes på grundlag af handlinger foretaget af finske myndigheder i Finland.

51. Det står temmelig klart, at dette ikke kun ville føre til en bemærkelsesværdig afkobling (for ikke at sige kaos) mellem forum og jus, men rent faktisk også ville betyde, at estiske retter skulle undersøge lovligheden af finske myndigheders udøvelse af offentlig myndighed i Finland, en procedure, som Domstolen for nylig har afvist i en anden sammenhæng (14).

52. Den anden mulighed, nemlig anlæggelse af søgsmål mod den bistandssøgende medlemsstat ved retterne i den bistandssøgte medlemsstat, ville være tilsvarende problematisk. Det første (allerede næsten uovervindelige) problem i en sådan sag ville opstå som følge af princippet om retlig immunitet, der indebærer, at en medlemsstat ikke kan sagsøges ved retterne i en anden medlemsstat (15). Det er sandt, at Domstolen har anerkendt, at »[...] denne immunitet ikke [har] en absolut værdi på det nuværende udviklingstrin af international praksis, men at den generelt anerkendes, når tvisten vedrører handlinger, der er udført jure imperii. Immunitet kan derimod være udelukket, hvis søgsmålet omhandler handlinger, der er udført jure gestionis, da disse ikke henhører under offentlig myndighed« (16). Det, der i den foreliggende sag anfægtes, er imidlertid en procedure ved tvangsinddrivelse af skatter, som uden tvivl vedrører handlinger, der er udført jure imperii både ud fra et proceduremæssigt perspektiv (for så vidt som det vedrører tvangsinddrivelse) og ud fra et indholdsmæssigt perspektiv (for så vidt som det vedrører inddrivelse af skatter). Retlig immunitet ville derfor i den foreliggende sag være til hinder for, at der kan anlægges søgsmål mod Estland ved finske retter.

53. Af alle de ovenfor anførte grunde drager jeg derfor den konklusion, at et søgsmål som det i hovedsagen omhandlede, der anfægter gyldigheden af en eksekutionsforanstaltning, som er foretaget af myndighederne i den bistandssøgte medlemsstat i overensstemmelse med statens egen lovgivning, skal anlægges mod (myndighederne i) denne stat.

4. Efterskrift

54. Som et sidste punkt vil jeg præcisere, at konklusionen for så vidt angår den sagsøgtes identitet i en sag som den foreliggende ikke indebærer, at den bistandssøgte medlemsstat, nemlig Finland, skal bære de økonomiske konsekvenser, såfremt kuratoren får medhold i sit søgsmål. Det er netop også rodfæstet i logikken i direktiv 2010/24, at såfremt den betalingspligtige får medhold i sit søgsmål om anfægtelse af en inddrivelsesforanstaltning, skal den bistandssøgende medlemsstat tilbagebetale eventuelle beløb, der er inddrevet af den bistandssøgte medlemsstat og allerede er sendt videre til den bistandssøgende medlemsstat (17).

55. Mere generelt har Domstolen allerede fremhævet, at direktiv 2010/24 hviler på princippet om gensidig tillid, og at gennemførelsen af den ordning om gensidig bistand, der er indført med dette direktiv, afhænger af, om en sådan tillid er til stede mellem de omhandlede nationale myndigheder (18). Det skal tilføjes, at princippet om tillid mellem medlemsstater gælder begge veje i en sag som den foreliggende.

56. På den ene side forventes den bistandssøgte medlemsstat at foretage en inddrivelsesforretning efter anmodning fra den bistandssøgende medlemsstat, der ikke kan »anerkendes, suppleres eller erstattes af en tilsvarende akt«, som det bestemmes i direktivets artikel 12, stk. 1. Den bistandssøgte medlemsstat er således i princippet (19) forpligtet til at have tillid til den bistandssøgende medlemsstat og udføre enhver anmodning om inddrivelse fra sidstnævnte.

57. På den anden side indebærer denne inddrivelsesmulighed, der er baseret på princippet om gensidig tillid, også, at den bistandssøgende medlemsstat skal bære konsekvenserne i de situationer, hvor der opstår et problem med hensyn til den eksekutionsforretning, der foretages af den bistandssøgte medlemsstat. Hvis en sagsøger får medhold i et søgsmål, hvor en fuldbyrdelsesforanstaltning anfægtes, skal den bistandssøgende medlemsstat således uden indsigelse og forsinkelse tilbagebetale det inddrevne beløb, selv hvis den bistandssøgende medlemsstat ikke kan holdes ansvarlig for den anfægtede fuldbyrdelsesforanstaltning (20).

58. Med andre ord er gensidig tillid og loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne et altid gældende princip. Det finder ikke kun anvendelse på uproblematiske situationer (hvor alt forløber fint, og hvor der inden for rammerne af dette direktiv indgår penge), men også på problematiske situationer (når de penge, der tidligere er modtaget, skal betales tilbage, fordi en anden medlemsstat muligvis har begået fejl).

B. Det andet spørgsmål

59. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den bistandssøgende medlemsstats fordringer, der er inddrevet af den bistandssøgte medlemsstat, forbliver adskilte fra og ikke sammenblandes med sidstnævntes fordringer, eller om de blandes med dennes egne fordringer. Den forelæggende ret synes i dette spørgsmåls anden sætning at omformulere spørgsmålets første sætning og ønsker oplyst, om direktivet alene har til formål at forbyde, at en anden medlemsstats fordringer stilles ringere.

60. Jeg må erkende, at det ikke umiddelbart er indlysende for mig, præcist hvordan spørgsmålets to dele er forbundet. Det er på baggrund af det skitserede princip om fuld ligestilling, der gennemsyrer direktivet, ikke muligt at se, hvordan sammenblandingen af den bistandssøgte medlemsstats og den bistandssøgende medlemsstats fordringer, der er inddrevet ved samme eksekutionsforanstaltning, kan eller bør føre til, at en anden medlemsstats fordringer stilles ringere. Da jeg kun kan gætte på den nøjagtige sammenhæng mellem den første sætning og den anden sætning i det andet præjudicielle spørgsmål, vil jeg behandle disse to aspekter hver for sig.

61. Den første del af det andet spørgsmål synes at hænge sammen med det argument, som den finske regering har fremført i hovedsagen, nemlig at de inddrevne aktiver aldrig blev den finske stats ejendom, således at søgsmålet om den pågældende fordring skal rettes mod den estiske skatte- og afgiftsmyndighed.

62. Kommissionen og den finske regering har i denne henseende henvist til artikel 13, stk. 5, i direktiv 2010/24, i henhold til hvilken den bistandssøgte myndighed til den bistandssøgende myndighed skal fremsende de beløb, der er inddrevet i forbindelse med fordringen, og, hvor det er relevant, de opkrævede renter. Denne bestemmelse skal efter deres opfattelse forstås således, at de inddrevne beløb skal holdes adskilt fra den bistandssøgte medlemsstats aktiver.

63. Det er dog min opfattelse, at direktivet ikke behandler spørgsmålet om, hvorvidt de beløb, der er inddrevet af den bistandssøgte medlemsstat, forbliver adskilte fra denne stats egne aktiver, eller om de bliver blandet med disse.

64. Hvad specifikt angår direktivets artikel 13, stk. 5, kan jeg ikke se, hvordan denne bestemmelse, der alene fastlægger sidste del af proceduren for eksekutionen af anmodningen om inddrivelse i henhold til artikel 13, kan fortolkes som et krav om, at beløbene skal holdes adskilt fra den bistandssøgte medlemsstats aktiver, eller som en mulighed for, at de kan sammenblandes med disse. Denne bestemmelse drejer sig ganske enkelt om noget andet.

65. Det er sandt, at den bistandssøgte medlemsstat i henhold til artikel 13, stk. 1, sidste afsnit, skal inddrive fordringen i sin egen valuta (21). De beløb, der fremsendes til den bistandssøgende myndighed, skal i henhold til artikel 23, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 1189/2011 desuden overføres i den bistandssøgte medlemsstats valuta og senest to måneder efter den dato, hvor inddrivelsen blev foretaget.

66. Ud over disse specifikke bestemmelser vedrørende overførsel af de beløb, der er inddrevet, fastlægger direktivet imidlertid ikke den juridiske, økonomiske eller bogføringsmæssige status for disse beløb i tidsrummet mellem deres inddrivelse fra debitoren og overførslen af beløbene til den bistandssøgende medlemsstat. Den blotte omstændighed, at beløbene er inddrevet i den bistandssøgte medlemsstats valuta og overført i denne valuta, indebærer ikke nødvendigvis, at disse beløb er (eller ikke er) sammenblandet med den bistandssøgte medlemsstats aktiver. Det er ganske enkelt op til hver enkelt medlemsstat at træffe afgørelse om dette, så længe den overholder forpligtelsen til inden for to måneder at fremsende de inddrevne beløb og eventuelle renter.

67. Under alle omstændigheder skal jeg bemærke, at selv hvis disse beløb holdes adskilt fra den bistandssøgte stats aktiver, har dette efter min opfattelse ingen indflydelse på besvarelsen af spørgsmålet om, hvem den sagsøgte er i en sag som den i hovedsagen omhandlede. Såfremt den første del af det andet spørgsmål skulle forstås som en variant af spørgsmålet om den sagsøgtes identitet (22), er det netop af de under afsnit A anførte grunde min opfattelse, at den sagsøgte i et sådant søgsmål må være den bistandssøgte medlemsstat, uagtet hvilke bogføringsprincipper der anvendes.

68. Jeg går herefter videre til den anden del af det andet spørgsmål, hvor den forelæggende ret ønsker oplyst, om direktivet alene har til formål at forbyde, at en anden medlemsstats fordringer stilles ringere, og erindrer om, at princippet om fuld ligestilling, der fastlægges i direktivets artikel 13, stk. 1, første afsnit, indebærer, at en anden medlemsstats fordringer skal behandles på samme måde, som hvis det drejede sig om nationale fordringer, navnlig med hensyn til den kompetence og de procedurer, der følger af lovgivningen i den bistandssøgte medlemsstat for samme eller lignende fordringer.

69. Artikel 13, stk. 1, tredje afsnit, fastlægger en undtagelse fra dette princip, i henhold til hvilken den bistandssøgte medlemsstat ikke er forpligtet til at give fordringer fra andre medlemsstater samme fortrinsstilling som lignende fordringer, der er opstået i den pågældende medlemsstat, medmindre andet aftales mellem de berørte medlemsstater eller er hjemlet i den bistandssøgte medlemsstats nationale lovgivning. Dette ser ud til at være den eneste undtagelse fra hovedreglen i artikel 13, stk. 1, første afsnit, og dermed fra reglen om, at den bistandssøgte medlemsstat ikke må behandle andre medlemsstaters fordringer ringere, end den ville behandle de tilsvarende eller samme nationale fordringer.

70. Det er dog min opfattelse, at princippet om fuld ligestilling ikke har betydning for spørgsmålet om, hvorvidt de beløb, der er inddrevet af den bistandssøgte medlemsstat, forbliver adskilte fra eller bliver blandet med denne stats egne aktiver. På baggrund af denne fortolkning ændrer anden del af det andet præjudicielle spørgsmål således ikke ved den konklusion, som jeg er nået frem til for så vidt angår første del af dette spørgsmål, og den giver mig ikke anledning til at ændre mit forslag til Domstolens besvarelse af det første og det tredje spørgsmål.

V. Forslag til afgørelse

71. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki, Finland) forelagte spørgsmål således:

»Rådets direktiv 2010/24/EU af 16. marts 2010 om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med skatter, afgifter og andre foranstaltninger skal fortolkes således, at et søgsmål som det i hovedsagen omhandlede, der anfægter gyldigheden af en eksekutionsforanstaltning, som er foretaget af myndighederne i den bistandssøgte medlemsstat i henhold til deres egen lovgivning, skal rettes mod (myndighederne i) denne stat.«

1 – Originalsprog: engelsk.

2– Rådets direktiv af 16.3.2010 om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med skatter, afgifter og andre foranstaltninger (EUT 2010, L 84, s. 1).

3– Jeg forstår dette således, at denne betaling skete »frivilligt« i den forstand, at Metirato foretog betaling efter anmodning fra de finske fuldbyrdelsesmyndigheder, uden at der var behov for at iværksætte yderligere fuldbyrdelsesforanstaltninger vedrørende selskabet(s aktiver). Eftersom betaling fandt sted i henhold til den anmodning, der var fremsat af de finske fuldbyrdelsesmyndigheder, er det imidlertid ligeledes min opfattelse, at den betaling fandt sted på baggrund af den fuldbyrdelsesprocedure, der var iværksat af disse myndigheder.

4– Rådets forordning (EF) nr. 1346/2000 af 29.5.2000 om insolvensbehandling (EFT 2000, L 160, s. 1, berigtiget i EUT 2014, L 350, s. 15, herefter »forordningen om insolvensbehandling«).

5– Direktivet definerer ikke begrebet »eksekutionsforanstaltninger«. Domstolen har kun fortolket dette begreb en enkelt gang, nemlig i dom af 14.1.2010, Kyrian (C-233/08, EU:C:2010:11), omend dette skete på baggrund af den retlige forgænger for artikel 14, stk. 2, i direktiv 2010/24, dvs. artikel 12, stk. 3, i Rådets direktiv 76/308/EØF af 15.3.1976 om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med visse bidrag, afgifter, skatter og andre foranstaltninger (EFT 1976, L 73, s. 18), som ændret ved Rådets direktiv 2001/44/EF af 15.6.2001 (EFT 2001, L 175, s. 17). Domstolen fastslog i nævnte doms præmis 47, at forkyndelser (som ikke nævnes udtrykkeligt i artikel 12, stk. 3, i direktiv 76/308) udgør eksekutionsforanstaltninger.

6– Jf. dom af 14.1.2010, Kyrian (C-233/08, EU:C:2010:11, præmis 40, 49 og 50), vedrørende direktiv 76/308.

7– Jf. dom af 14.1.2010, Kyrian (C-233/08, EU:C:2010:11, præmis 34), og af 18.10.2012, X (C-498/10, EU:C:2012:635, præmis 44), vedrørende direktiv 76/308.

8– Jf. analogt også generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Weltimmo (C-230/14, EU:C:2015:426, punkt 50) og Domstolens holdning, hvorefter »[det nemlig] følger [...] af de krav, der udspringer af den berørte medlemsstats territoriale suverænitet, af legalitetsprincippet og af begrebet retsstat, at sanktionsbeføjelsen i princippet ikke kan udøves uden for de lovmæssige rammer, inden for hvilke en administrativ myndighed er bemyndiget til at handle i overensstemmelse med retten i den medlemsstat, den henhører under«: dom af 1.10.2015, Weltimmo (C-230/14, EU:C:2015:639, præmis 56). Min fremhævelse.

9– Jf. eksempelvis direktivets artikel 5, stk. 2, litra c), eller artikel 7, stk. 2.

10– Jf. direktivets artikel 9 samt artikel 11 og artikel 12, stk. 1, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1189/2011 af 18.11.2011 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i Rådets direktiv 2010/24/EØF (EUT 2011, L 302, s. 16).

11– Dom af 14.1.2010, Kyrian (C-233/08, EU:C:2010:11, præmis 40).

12– Jf. dom af 26.4.2018, Donnellan (C-34/17, EU:C:2018:282, præmis 43 og 44). Som jeg i bemærkede (i en anden lovgivningsmæssig sammenhæng, men med samme logik) i mit forslag til afgørelse Astellas Pharma (C-557/16, EU:C:2017:957, punkt 97), er det ikke uden grund, at kompetencereglerne ofte primært er baserede på det formelle element i form af en retsakts oprindelse, dvs. hvem udstedte den retsakt, der anfægtes.

13– Således som det er antydet ovenfor i punkt 37 i dette forslag til afgørelse.

14– Jf. dom af 14.3.2018, Astellas Pharma (C-557/16, EU:C:2018:181, præmis 40), vedrørende Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/83/EF af 6.11.2001 om oprettelse af en fællesskabskodeks for humanmedicinske lægemidler (EFT 2001, L 311, s. 67).

15 – Jf. dom af 19.7.2012, Mahamdia (C-154/11, EU:C:2012:491, præmis 54).

16 – Dom af 19.7.2012, Mahamdia (C-154/11, EU:C:2012:491, præmis 55).

17– I denne henseende bestemmer direktivets artikel 14, stk. 4, tredje afsnit, at hvis et søgsmål om anfægtelse, der indbringes for den kompetente instans i den bistandssøgende medlemsstat i henhold til artikel 14, stk. 1, afgøres til fordel for den betalingspligtige, har den bistandssøgende myndighed pligt til at tilbagebetale eventuelt inddrevne beløb. Hvis de foranstaltninger til inddrivelse, som den bistandssøgte myndighed har anvendt, anfægtes med en begrundelse, som ikke er omfattet af den bistandssøgende medlemsstats ansvar, og såfremt den bistandssøgte myndighed har overført de inddrevne beløb til den bistandssøgende myndighed, og søgsmålet om anfægtelse efterfølgende afgøres til fordel for den part, der har anlagt søgsmålet, skal den sidstnævnte myndighed tilsvarende tilbageføre de inddrevne beløb, jf. artikel 23, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 1189/2011.

18 – Dom af 26.4.2018, Donnellan (C-34/17, EU:C:2018:282, præmis 41).

19– Domstolen har i sin dom af 26.4.2018, Donnellan (C-34/17, EU:C:2018:282, præmis 61), fastslået, at en bistandssøgt myndighed kun i særlige situationer (som f.eks. situationen i den sag, hvor en myndighed i en medlemsstat havde anmodet en myndighed i en anden medlemsstat om at inddrive en fordring vedrørende en bøde, som den pågældende ikke havde fået meddelelse om) lovligt kan afslå at yde den bistand, som der er anmodet om på grundlag af direktivet.

20– Således som det fremgår af artikel 23, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 1189/2011 (jf. fodnote 17 ovenfor).

21– I denne henseende skal jeg bemærke, at artikel 18, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 1189/2011 bestemmer, at »[h]vis der i den bistandssøgte medlemsstat anvendes en anden valuta end den, der anvendes i den bistandssøgende medlemsstat, angiver den bistandssøgende myndighed [i den ensartede akt, der hjemler ret til eksekution, som skal vedlægges enhver anmodning om inddrivelse,] det fordringsbeløb, der skal inddrives, i begge valutaer«. Det beløb, for hvilket inddrivelsesforretningen foretages i den bistandssøgte medlemsstat, beregnes således i denne stats valuta på det tidspunkt, hvor den bistandssøgende medlemsstat fremsætter anmodningen.

22– Som en udvidelse (eller underbygning) af »følg pengene«-tilgangen (punkt 37 ovenfor), der grundlæggende ikke alene indebærer, at de finske myndigheder i øjeblikket ikke er i besiddelse af det omhandlede beløb, men at dette beløb rent faktisk aldrig har været deres ejendom.