C-631/17 Social sikring af vandrende arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende Inspecteur van de Belastingdienst - Indstilling

C-631/17 Social sikring af vandrende arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende Inspecteur van de Belastingdienst - Indstilling

Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. PITRUZZELLA

fremsat den 10. januar 2019

Sag C-631/17

SF

mod

Inspecteur van de Belastingdienst

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol, Nederlandene))

»Præjudiciel forelæggelse – vandrende arbejdstageres sociale sikring – forordning (EF) nr. 883/2004 – artikel 11, stk. 3, litra e) – statsborger i en medlemsstat, der er ansat som sømand på et skib, som fører et tredjelands flag – arbejdsgiver med hjemsted i en anden medlemsstat end arbejdstagerens bopælsmedlemsstat – forordningens anvendelsesområde ratione personae – bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes«

1. Skal artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (2) opfattes som en opsamlingsbestemmelse i det system med regler, der fastslår, hvilken lovgivning om social sikring der skal anvendes (lovvalgsregler), idet den omhandlede bestemmelse finder anvendelse i alle tilfælde, som ikke udtrykkeligt er nævnt i forordningen, eller har den en mere begrænset rækkevidde, idet den udelukkende finder anvendelse på ikke-erhvervsaktive?

2. Dette er nærmere bestemt det spørgsmål, som Domstolen skal besvare i den foreliggende sag, som vedrører en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) i en tvist mellem en lettisk statsborger, der bor i Letland og i en kort periode var ansat i et selskab med hjemsted i Nederlandene på et skib, som fører et tredjelands flag, og i den omhandlede periode befandt sig uden for Unionens område, og de nederlandske skattemyndigheder, der kræver betaling af socialforsikringsbidrag for denne beskæftigelsesperiode.

3. Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til for første gang at fortolke bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, der udgør en ny bestemmelse, som ikke fandtes i den tidligere gældende forordning nr. 1408/71 (3). Domstolens dom i den foreliggende sag vil have en vis betydning for fastsættelsen af ordningen med lovvalgsregler i forordning nr. 883/2004.

I. Den retlige ramme

4. Artikel 11 i forordning nr. 883/2004, der er den første artikel i forordningens afsnit II med overskriften »Almindelige regler«, bestemmer:

»1. Personer, som er omfattet af denne forordning, er alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.

[…]

3. Med forbehold af artikel 12-16

a) er en person, der udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en medlemsstat, omfattet af denne medlemsstats lovgivning

b) er tjenestemænd omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, i hvis forvaltning de er ansat

c) er en person, der i overensstemmelse med artikel 65 modtager arbejdsløshedsunderstøttelse efter lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, omfattet af lovgivningen i bopælsstaten

d) er en person, der er indkaldt eller genindkaldt til militærtjeneste eller civilt arbejde i en medlemsstat, omfattet af denne medlemsstats lovgivning

e) er alle andre personer, som ikke falder ind under litra a)-d), omfattet af lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, dog uden at tilsidesætte bestemmelser i denne forordning, som sikrer de pågældende ret til ydelser efter lovgivningen i en eller flere andre medlemsstater.

4. Ved anvendelse af dette afsnit anses lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed, der normalt udøves om bord på et skib, der fører en medlemsstats flag, for arbejde, der udøves i denne medlemsstat. En person, som har lønnet beskæftigelse om bord på et skib, der fører en medlemsstats flag, og som for denne beskæftigelse aflønnes af en virksomhed eller en person, der har sit hjemsted eller sin bopæl i en anden medlemsstat, er dog omfattet af lovgivningen i sidstnævnte medlemsstat, såfremt han er bosat i den pågældende stat. Den virksomhed eller person, der udbetaler lønnen, anses som arbejdsgiver ved anvendelsen af nævnte lovgivning.

[…]«

II. Faktiske omstændigheder, hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

5. SF, der er lettisk statsborger og bor i Letland, var i perioden fra den 13. august 2013 til den 31. december 2013 ansat hos Oceanwide Offshore Services B.V. med hjemsted i Nederlandene.

6. I denne periode arbejdede SF som sømand, nærmere betegnet som steward på et skib, som sejlede under Bahamas flag og i den omhandlede periode befandt sig over den tyske del af kontinentalsoklen under Nordsøen.

7. Med hensyn til SF’s beskæftigelsesperiode hos selskabet Oceanwide Offshore Services B.V. traf de nederlandske skattemyndigheder, nærmere bestemt Inspecteur van de Belastingdienst (skatteinspektøren), afgørelse om, at han skulle indbetale socialforsikringsbidrag.

8. Da SF var af den opfattelse, at han ikke var bidragspligtig til den nederlandske socialforsikringsordning, anlagde SF sag til prøvelse af de nederlandske skattemyndigheders afgørelse ved Rechtbank Zeeland-West-Brabant (retten i første instans i Zeeland-West-Brabant, Nederlandene).

9. Den nævnte ret har herefter forelagt Hoge Raad (øverste domstol) en række spørgsmål til præjudiciel afgørelse med henblik på at bestemme, hvilken lovgivning der i kraft af forordning nr. 883/2004 finder anvendelse på SF.

10. Hoge Raad, der er den forelæggende ret, tager udgangspunkt i, at både SF og hans ansættelsesforhold omfattes af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, og at den beskæftigelse, som han udøvede i den omhandlede periode, ikke kan sidestilles med en beskæftigelse, som udøves i en EU-medlemsstat.

11. Den forelæggende ret finder, at SF henhører under anvendelsesområdet for artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, eftersom han ikke er omfattet af nogen anden bestemmelse i forordningen, og at lovgivningen i den berørte persons bopælsmedlemsstat, dvs. Letlands lovgivning, skal anvendes i det foreliggende tilfælde.

12. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at man for retten har gjort gældende, at SF omfattes af artikel 11, stk. 3, litra a), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med artiklens stk. 4. Den forelæggende ret har tilføjet, at hvis denne retlige ramme er korrekt, skal lovgivningen i den medlemsstat, hvor vedkommendes arbejdsgiver har hjemsted, dvs. den nederlandske lovgivning, anvendes på SF.

13. I denne sammenhæng nærer Hoge Raad (øverste domstol) tvivl om, hvorvidt denne opfattelse er rigtig, og har derfor forelagt følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

»Hvilken medlemsstats lovgivning henviser forordning nr. 883/2004 til for den periode, i hvilken den berørte part var ansat hos en arbejdsgiver med hjemsted i Nederlandene, i det foreliggende tilfælde, hvor det drejer sig om en person, der (a) bor i Letland, (b) er lettisk statsborger, (c) er ansat hos en arbejdsgiver med hjemsted i Nederlandene, (d) arbejder som sømand, (e) udfører sit arbejde om bord på et skib, som sejler under Bahamas flag, og (f) udøver dette arbejde uden for Den Europæiske Unions område?«

III. Sagen ved Domstolen

14. Forelæggelsesafgørelsen blev indleveret til Justitskontoret den 9. november 2017. SF, den hellenske, den polske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Under retsmødet den 8. november 2018 har SF, den hellenske og den nederlandske regering samt Kommissionen afgivet mundtlige indlæg.

IV. Retlig analyse

A. Indledende betragtninger

15. Med sit præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilken lovgivning der i kraft af forordning nr. 883/2004 finder anvendelse i et tilfælde som den af hovedsagen berørte persons, der er bosat i sin oprindelige medlemsstat og var ansat hos en arbejdsgiver med hjemsted i en anden medlemsstat, idet han arbejdede som sømand på et skib, som sejlede under et tredjelands flag, og i den omhandlede periode befandt sig uden for Unionens område.

16. To standpunkter står i denne forbindelse over for hinanden.

17. Ifølge det første standpunkt, dvs. SF’s standpunkt, hvortil den forelæggende ret, den hellenske og den polske regering har tilsluttet sig, omfattes SF ikke af nogen anden bestemmelse i forordning nr. 883/2004, hvilket medfører, at opsamlingsbestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 finder anvendelse på ham. I konsekvens heraf er den berørte person undergivet lovgivningen i sin bopælsmedlemsstat.

18. Ifølge det andet standpunkt, som er anført af Kommissionen og den nederlandske regering, finder bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 derimod alene anvendelse på ikke-erhvervsaktive og kan således ikke omfatte en situation som SF’s, der i den omhandlede periode udøvede en erhvervsmæssig beskæftigelse. I kraft af bestemmelserne i afsnit II i forordning nr. 883/2004, som fortolket i lyset af Domstolens praksis (4), er SF derimod undergivet lovgivningen i den medlemsstat, hvor hans arbejdsgiver har hjemsted.

19. For at besvare spørgsmålet fra den forelæggende ret skal Domstolen således fastsætte rækkevidden af artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004. I denne sammenhæng er det efter min opfattelse nødvendigt først i lyset af principperne i Domstolens praksis på området at analysere denne bestemmelse inden for rammerne af systemet i forordning nr. 883/2004 og herefter på baggrund af denne analyse at fastsætte bestemmelsens anvendelsesområde.

B. Bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i systemet i forordning nr. 883/2004

20. Som Domstolen i flere tilfælde har udtalt, er formålet med forordning nr. 883/2004, hvormed der er blevet foretaget en ajourføring og forenkling af de bestemmelser, der er indeholdt i forordning nr. 1408/71, samtidig med, at den har samme formål som sidstnævnte forordning, at koordinere medlemsstaternes sociale sikringsordninger for at garantere, at den frie bevægelighed for personer kan udøves effektivt (5).

21. Denne forordning indfører ikke en fælles socialsikringsordning, men tillader eksistensen af særskilte nationale sociale sikringsordninger (6) og indeholder en række fælles principper, som alle medlemsstaternes lovgivning om social sikring skal efterleve, og som, sammen med de indeholdte lovkonfliktregler, sikrer, at personer, der udøver deres ret til fri bevægelighed og ophold i Unionen, ikke behandles mindre gunstigt i henhold til de forskellige nationale ordninger, fordi de har udøvet denne ret (7).

22. I denne sammenhæng indeholder afsnit II i forordning nr. 883/2004 lovvalgsregler for at bestemme, hvilken lovgivning der skal anvendes på personer, som henhører under forordningens anvendelsesområde. Når en person er omfattet af anvendelsesområdet ratione personae for forordning nr. 883/2004 som defineret i forordningens artikel 2, finder særreglen i denne forordnings artikel 11, stk. 1, således i princippet anvendelse, og den nationale lovgivning, der skal anvendes, bestemmes i overensstemmelse med bestemmelserne i den nævnte forordnings afsnit II (8).

23. Domstolen har flere gange gjort klart, at bestemmelserne i dette afsnit udgør et sæt udtømmende og ensartede lovvalgsregler, som ikke alene har til formål at undgå en samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger, men også at forhindre, at personer, som er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, mister deres beskyttelse med hensyn til social sikring, fordi ingen lovgivning finder anvendelse på dem (9).

24. Artikel 11 i forordning nr. 883/2004 udgør »hjørnestenen« i forordningens afsnit II og gør det muligt at fastslå, hvilken national lovgivning personer, som er omfattet af forordningens anvendelsesområde, er undergivet (10).

25. Hvad særligt angår bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), har Domstolen haft lejlighed til at fastslå, at denne bestemmelse angiver en lovvalgsregel, der tilsigter at bestemme, hvilken national lovgivning der finder anvendelse på tilkendelsen af de sociale sikringsydelser, der er anført i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, for personer, der ikke falder ind under nævnte forordnings artikel 11, stk. 3, litra a)-d), dvs. navnlig personer, som ikke er erhvervsaktive (11).

26. Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastlægge de særlige formål med artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, som netop er de oven for i punkt 23 omhandlede. Domstolen har nemlig gjort klart, at denne bestemmelse ikke alene har til formål at hindre samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger på en given situation, med de deraf følgende komplikationer, men ligeledes at hindre, at de personer, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, fratages social sikring, fordi de ikke er omfattet af nogen lovgivning (12). Bestemmelsen har derimod som sådan ikke til formål at fastsætte de grundlæggende betingelser for, om der består en ret til sociale sikringsydelser, fordi det i princippet tilkommer hver enkelt medlemsstats lovgivning at fastsætte disse betingelser (13).

27. Hvad angår artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 skal det endvidere bemærkes, som anført af den forelæggende ret og flere af de regeringer, der har indgivet indlæg ved Domstolen, at denne bestemmelse er en nyskabelse, der blev indført med denne forordning. Den tidligere gældende forordning nr. 1408/71 indeholdt nemlig ingen sammenlignelig bestemmelse.

28. Forordning nr. 1408/71 indeholdt alene en delvis opsamlingsbestemmelse, der som bemærket af Kommissionen blev indført (14) som følge af Domstolens dom af 12. juni 1986, Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242). Denne bestemmelse gjorde det alene muligt at fastslå, hvilken lovgivning der skulle anvendes på personer, der ophørte med at være omfattet af en medlemsstats lovgivning, uden at de blev omfattet af en anden medlemsstats lovgivning (15).

29. Til trods for, at afsnit II i forordning nr. 1408/71 som anerkendt af Domstolen (16) indeholdt en udtømmende og ensartet ordning med lovvalgsregler, fandtes ingen udtrykkelig opsamlingsbestemmelse i forordningens system, som var almengyldig, og hvorefter man kunne bestemme, hvilken lovgivning der skulle anvendes i alle tilfælde, som ikke udtrykkeligt var nævnt i bestemmelserne i afsnit II.

30. I en sådan situation måtte Domstolen i flere tilfælde gribe ind for at udfylde lakuner i systemet og ved en udvidende fortolkning eller ved en almindelig henvisning til bestemmelserne i afsnit II i forordning nr. 1408/71 fastslå, hvilken lovgivning der skulle anvendes i særlige tilfælde, som ikke udtrykkeligt var reguleret af lovvalgsreglerne i forordningens afsnit II (17).

C. Anvendelsesområdet for artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004

31. Det er i lyset af betragtningerne i de foregående punkter, at bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes med henblik på at fastsætte dennes anvendelsesområde og nærmere bestemt at vurdere, om denne bestemmelse, som Kommissionen og den nederlandske regering har foreslået, udelukkende finder anvendelse på ikke-erhvervsaktive.

32. I henhold til Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (18).

33. Hvad angår for det første ordlyden af bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 skal det bemærkes, at den er affattet i meget generelle vendinger. Den finder anvendelse på »alle andre personer, som ikke falder ind under litra a)-d)« i samme stykke, med forbehold af dels »artikel 12-16«, dels »bestemmelser i denne forordning, som sikrer de pågældende ret til ydelser efter lovgivningen i en eller flere andre medlemsstater«.

34. Den ordrette analyse af bestemmelsen viser ikke alene, at den er affattet i generelle vendinger med anvendelsen af udtrykket »alle andre personer«, men også, at den er ledsaget af to ligeledes almengyldige forbehold: det første vedrører samtlige bestemmelser i afsnit II i forordning nr. 883/2004, dvs. alle lovvalgsregler for at bestemme, hvilken lovgivning der skal anvendes på personer, som henhører under forordningens anvendelsesområde, det andet henviser derimod til enhver anden bestemmelse i forordningen.

35. Dette redaktionelle valg taler efter min opfattelse for en fortolkning, hvorefter denne bestemmelse har karakter af afsluttende lovvalgsregel i systemet og således er bestemt til i sit anvendelsesområde at inkludere ethvert tilfælde, hvor forordning nr. 883/2004 ikke udtrykkeligt fastsætter, hvilken lovgivning der skal anvendes på personen.

36. Den ordrette analyse af bestemmelsen giver dog ingen indikationer, som kan begrunde en begrænsning af dens anvendelsesområde til udelukkende ikke-erhvervsaktive. Det fremgår nemlig på ingen måde af bestemmelsens ordlyd, at den udelukkende finder anvendelse på visse specifikke personkategorier.

37. Hvad angår den sammenhæng, hvori den omhandlede bestemmelse indgår, bemærkes for det andet indledningsvis, at ingen anden bestemmelse i forordning nr. 883/2004 eller ingen betragtning hertil giver elementer til støtte for det standpunkt, hvorefter bestemmelsens anvendelsesområde skulle være begrænset til udelukkende ikke-erhvervsaktive.

38. I sine skriftlige indlæg har Kommissionen til støtte for dette standpunkt en anelse kryptisk henvist til artikel 2 i forordning nr. 883/2004. Denne artikel fastsætter forordningens anvendelsesområde ratione personae. Det fremgår imidlertid ikke klart, og Kommissionen har heller ikke været i stand til at forklare det i sine skriftlige eller mundtlige indlæg, hvordan denne artikel som sådan kan begrunde en begrænsning af anvendelsesområdet for forordningens artikel 11, stk. 3, litra e), til udelukkende ikke-erhvervsaktive.

39. Den forelæggende ret har anført, at man har påberåbt sig 42. betragtning til forordning nr. 883/2004 til støtte for standpunktet om begrænsning af rækkevidden af forordningens artikel 11, stk. 3, litra e), til ikke-erhvervsaktive. Af ordlyden af denne betragtning (19) – der i øvrigt henviser til den særlige situation for Kongeriget Danmark – udledes utvivlsomt, at forordning nr. 883/2004 er blevet udvidet til at omfatte den nye kategori af ikke-erhvervsaktive. Det er dog vanskeligt at forstå, hvordan den udtrykkelige anerkendelse af denne udvidelse i denne betragtning i sig selv kan være egnet til at begrunde en begrænsning af anvendelsesområdet for bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 til udelukkende denne personkategori.

40. I opbygningen af artikel 11 foreligger der efter min opfattelse ingen andre elementer til støtte for standpunktet om begrænsning af bestemmelsens anvendelsesområde. Den omstændighed, at denne artikels stk. 4 fastsætter et særligt tilfælde forskelligt fra de i litra a)-d) i stk. 3 i samme artikel omhandlede, kan efter min opfattelse ikke understøtte standpunktet om en begrænsning af den omhandlede bestemmelses anvendelsesområde til ikke-erhvervsaktive. Dette tilfælde henhører under de ovenfor i punkt 34 nævnte forbehold.

41. Tværtimod finder jeg, at tilstedeværelsen af disse to forbehold, som dækker enhver anden bestemmelse i forordning nr. 883/2004, ud fra et systematisk synspunkt udgør et solidt argument til støtte for standpunktet om, at artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 har karakter af opsamlingsbestemmelse i systemet.

42. For dette standpunkt taler også, ud fra et systematisk synspunkt, den omstændighed, at artikel 11, som indeholder den omhandlede bestemmelse, har overskriften »Almindelige regler« og udgør den første artikel i afsnit II i forordning nr. 883/2004, hvilket viser klart, at bestemmelserne heri skal være almengyldige.

43. Hvad for det tredje angår de ved den omhandlede bestemmelse forfulgte formål er de som bemærket oven for i punkt 26 allerede blevet klart identificeret af Domstolen.

44. I denne forbindelse finder jeg, at den fortolkning af bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, hvorefter den udgør en almindelig opsamlingsbestemmelse, som afslutter systemet og sikrer udpegningen af, hvilken lovgivning der skal anvendes i alle tilfælde, som ikke udtrykkeligt er nævnt i forordningen, er den bedst egnede til at sikre opfyldelsen af formålene med bestemmelsen og forordningen i sig selv, dvs. at undgå samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger på samme situation og forhindre, at personer, som er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, mister deres beskyttelse med hensyn til social sikring, fordi ingen lovgivning finder anvendelse på dem.

45. En restriktiv fortolkning, som begrænser den omhandlede bestemmelses anvendelsesområde til udelukkende ikke-erhvervsaktive, medfører nemlig risikoen for, at der opretholdes lakuner også i ordningen med lovvalgsregler indført ved forordning nr. 883/2004, med heraf følgende situationer med retsusikkerhed, der skal løses ex post af Domstolen på samme måde, som da den tidligere forordning nr. 1408/71 var gældende.

46. Med hensyn til formålene med den omhandlede bestemmelse vil jeg tilføje, at det af Kommissionen under retsmødet fremsatte argument, hvorefter det fremgår af det forslag til forordning, som Kommissionen fremsatte i 1998 (20) – på grundlag af hvilket forordning nr. 883/2004 senere er blevet vedtaget – at lovgivers hensigt var at begrænse bestemmelsens rækkevidde til ikke-erhvervsaktive, ikke bekræftes i forslagets tekst.

47. Det fremgår nemlig på ingen måde af den forklarende rapport vedrørende forslagets artikel 8, som efterfølgende i den endelige tekst er blevet forordningens artikel 11, at lovgivers hensigt vedrørende den omhandlede bestemmelse (som er forblevet stort set uforandret i forordningens endelige tekst) var at begrænse dens anvendelsesområde til udelukkende ikke-erhvervsaktive(21).

48. Af samtlige ovenstående betragtninger kan det efter min mening afslutningsvis konkluderes, at bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes udvidende i overensstemmelse med formålene med forordningen og bestemmelsen i sig selv, som identificeret af Domstolen. I sin egenskab af opsamlingsbestemmelse i ordningen med lovvalgsregler indført ved forordningen finder den således efter min opfattelse anvendelse på alle personer, som ikke falder ind under litra a)-d) i denne artikels stk. 3, eller på en berørt part, for hvilken ingen anden bestemmelse i forordningen udpeger den lovgivning, der skal anvendes, uanset hvad grunden hertil måtte være, og altså ikke alene fordi denne person er ikke-erhvervsaktiv.

49. I denne sammenhæng vil jeg endvidere bemærke, at den i foregående punkt foreslåede brede fortolkning af artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 er i overensstemmelse med den fortolkning, som Domstolen anlagde af den bestemmelse, som er blevet erstattet af den omhandlede bestemmelse, dvs. artikel 11, stk. 2, litra f), i forordning nr. 1408/71. I sin praksis om den sidstnævnte bestemmelse anlagde Domstolen en bred fortolkning med henvisning til, at bestemmelsen var affattet i generelle vendinger, hvorefter bestemmelsen fandt anvendelse i »enhver situation«, hvor en person ophørte med at være omfattet af en medlemsstats lovgivning, »uanset hvad grunden hertil måtte være« (22). Når dette er sagt, kan de andre argumenter, som Kommissionen og den nederlandske regering har fremsat ved Domstolen, efter min opfattelse ikke rejse tvivl om den fortolkning af den omhandlede bestemmelse, som jeg har foreslået oven for i punkt 48.

50. Hvad angår Kommissionens henvisninger til dels den praktiske vejledning om den lovgivning, der finder anvendelse i Den Europæiske Union (EU), Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) og Schweiz (23), som er udarbejdet og vedtaget af Den Administrative Kommission for Koordinering af Sociale Sikringsordninger, dels dokumentet »Notes explicatives sur la modernisation de la coordination en matière de securité sociale« (24) fra Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion skal det for det første bemærkes, at disse dokumenter ganske vist udgør redskaber til at fortolke forordning nr. 883/2004, men at de ikke har bindende virkning, og at de følgelig ikke er bindende for Domstolen eller de nationale retter i forbindelse med fortolkning af forordningen (25).

51. For det andet bemærker jeg med hensyn til procesdeltagernes forskellige henvisninger til Domstolens praksis først og fremmest, at præmis 63 i dom af 14. juni 2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436), hvortil den nederlandske regering har henvist til støtte for sit standpunkt, og som er gengivet oven for i punkt 25, snarere taler for en fortolkning af den omhandlede bestemmelse, hvorefter den ikke alene finder anvendelse på ikke-erhvervsaktive. I denne præmis anvendte Domstolen faktisk udtrykket »navnlig« (26) inden henvisningen til denne personkategori, hvilket indikerer, at det var Domstolens hensigt ikke at begrænse anvendelsen af den omhandlede bestemmelse udelukkende til denne personkategori.

52. Hvad angår Aldewereld-dommen og Kik-dommen skal det konstateres, at de, selv om de ganske vist indeholder nyttige fortolkningsbidrag, blev afsagt af Domstolen, inden bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, og således i en retlig ramme, hvor systemet ikke indeholdt en opsamlingsbestemmelse. Domstolens løsninger vedrørende den pågældende forskellige ramme kan derfor ikke overføres til den nye ramme indført ved forordning nr. 883/2004, hvor Domstolen ikke længere skal give fortolkningsløsninger for at udfylde lakuner i den retlige ramme.

53. Vedrørende det af Kommissionen under retsmødet fremsatte argument, hvorefter systemet i forordning nr. 883/2004 indeholder et hierarki mellem lex loci labori og lex domicilii, finder jeg for det tredje, at et sådant hierarki blandt kriterierne ikke i sig selv er egnet til at begrunde en begrænsning af anvendelsesområdet for en bestemmelse i forordningen, hvori denne begrænsning ikke udtrykkeligt er fastlagt.

54. For det fjerde er jeg af den opfattelse, at de krav vedrørende princippet om ligebehandling, som Kommissionen og den nederlandske regering har påberåbt sig, ikke er til hinder for den af mig foreslåede fortolkning af artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004. Som det fremgår af 5., 8. og 17. betragtning til denne forordning, har dette princip i forordningens system til formål at sikre ligebehandling af alle personer, som er beskæftiget inden for Unionen, på en medlemsstats område, således at disse personer er omfattet af bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra a), i forordning nr. 883/2004.

55. Såfremt en berørt part dog ikke udøver sin erhvervsmæssige beskæftigelse på et medlemsstats område, og tilknytningen mellem den erhvervsmæssige beskæftigelse og Unionens område derfor er svagere, er det slet ikke givet, at kravene vedrørende princippet om ligebehandling, der i sig selv er knyttet til det mere generelle formål i forordning nr. 883/2004 om at lette arbejdskraftens frie bevægelighed (27), opfyldes mere effektivt ved anvendelse af arbejdsgiverens hjemsted, frem for arbejdstagerens bopælsmedlemsstat, som kriterium for tilknytning. Som fremhævet af den hellenske og den polske regering udgør tilfældet med sømænd, som den af hovedsagen berørte person, hvis beskæftigelse er kendetegnet ved en stor international mobilitet og tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, der ofte er kortvarige og ofte indgås på afstand, et åbenlyst eksempel på dette.

56. Afslutningsvis er for det femte den under retsmødet anførte risiko, at lovgivningen i den berørte persons bopælsmedlemsstat ikke indeholder bestemmelser, der tillader hans tilslutning til denne medlemsstats socialsikringsordning, og at den berørte person derfor mister sin beskyttelse, efter min opfattelse ikke til hinder for den fortolkning af bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, som jeg har foreslået oven for i punkt 48.

57. I denne forbindelse bemærker jeg, at det fremgår af Domstolens praksis, der er nævnt ovenfor i punkt 20 ff., at bestemmelserne i afsnit II i forordning nr. 883/2004 ganske rigtigt alene har til formål at udpege den nationale lovgivning, der finder anvendelse på de personer, der er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, og de har derfor ikke til formål at fastsætte betingelserne for eksistensen af en ret eller en pligt til at tilslutte sig en social sikringsordning eller en bestemt sikringsgren inden for en sådan ordning, idet det tilkommer de enkelte medlemsstaters lovgivere at fastsætte disse betingelser (28).

58. Domstolen har imidlertid gjort klart, at dette sæt udtømmende lovvalgsregler, som indført ved nævnte afsnit II, bevirker, at lovgiver i den enkelte medlemsstat ikke er beføjet til efter eget skøn at fastlægge rækkevidden af og anvendelsesbetingelserne for national lovgivning for så vidt angår de omfattede personer samt det område, inden for hvilket de nationale forskrifter finder anvendelse (29).

59. Når medlemsstaterne fastsætter betingelser for retten til at tilslutte sig en social sikringsordning, er de nemlig forpligtet til at overholde de gældende EU-retlige bestemmelser. Det bemærkes navnlig, at lovvalgsreglerne i forordning nr. 883/2004 pålægges medlemsstaterne på bindende vis, og disse er ikke beføjet til at afgøre, i hvilket omfang deres egen lovgivning eller en anden medlemsstats lovgivning skal anvendes (30).

60. I lyset af formålet med bestemmelserne i ovennævnte afsnit II, der, som anført ovenfor i punkt 23 og 26, bl.a. har til formål at forhindre, at personer, som er omfattet af anvendelsesområdet for denne forordning, mister deres beskyttelse med hensyn til social sikring, fordi ingen lovgivning finder anvendelse på dem, følger det heraf, at betingelserne for eksistensen af retten til at tilslutte sig en social sikringsordning ikke må føre til, at de personer, som den omhandlede lovgivning finder anvendelse på i medfør af forordning nr. 883/2004, udelukkes fra denne lovgivnings anvendelsesområde (31).

D. Det præjudicielle spørgsmål

61. Det er i lyset af alle ovenstående betragtninger og den fortolkning af artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, som jeg har foreslået ovenfor i punkt 48, at det præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret efter min opfattelse skal besvares.

62. I denne forbindelse finder jeg det hensigtsmæssigt indledningsvis at bekræfte, at de tre forudsætninger, hvorpå retten har baseret sit spørgsmål for Domstolen, er rigtige (32).

63. For det første hersker der ikke tvivl om, at SF er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004 i overensstemmelse med forordningens artikel 2. Han er nemlig lettisk statsborger og bor i Letland, og det er ubestridt, at han i den omhandlede periode måtte være omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, nemlig enten Letland eller Nederlandene (33).

64. For det andet har Domstolen allerede fastslået, at arbejde, som udføres på et skib, som fører et tredjelands flag, ikke kan sidestilles med et arbejde udført på en medlemsstats område, når skibet befinder sig i internationalt farvand, over denne medlemsstats del af kontinentalsoklen(34).

65. For det tredje hersker der heller ikke tvivl om, at SF’s ansættelsesforhold har en tilstrækkelig tæt tilknytning til Unionens område. Det fremgår af retspraksis, at en sådan tilknytning foreligger, når en unionsborger, der er hjemmehørende i en medlemsstat, er blevet ansat af en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat, og for hvilken unionsborgeren er beskæftiget(35).

66. På denne baggrund bemærker jeg, at både den forelæggende ret og procesdeltagerne med rette er enige om, at ingen anden bestemmelse i forordning nr. 883/2004 end artikel 11, stk. 3, litra e), finder anvendelse på den af hovedsagen berørte person.

67. For det første omfattes hans situation nemlig ikke af nogen af bestemmelserne i litra a)-d) i samme artikels stk. 3, og især ikke af litra a), fordi beskæftigelsen som sømand ikke blev udøvet på en medlemsstats område.

68. For det andet finder bestemmelsen i ovennævnte artikel 11, stk. 4, ikke anvendelse, eftersom denne bestemmelse kun vedrører beskæftigelse, som udøves på skibe, som sejler under en medlemsstats flag, hvorimod arbejdet i det foreliggende tilfælde blev udført på et skib, som førte et tredjelands flag.

69. For det tredje falder dette tilfælde ikke ind under nogen af de øvrige bestemmelser i afsnit II i forordning nr. 883/2004, der finder anvendelse i andre situationer end den i hovedsagen omhandlede (36), ej heller finder nogen anden bestemmelse i forordningen anvendelse.

70. Under disse omstændigheder er jeg i lyset af den ovenfor i punkt 48 foreslåede fortolkning af bestemmelsen af den opfattelse, at en situation som SF’s situation er omfattet af bestemmelsen i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, og at en person, der befinder sig i denne situation, er undergivet lovgivningen i sin bopælsmedlemsstat.

V. Forslag til afgørelse

71. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål, som Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) har forelagt, på følgende måde:

»Artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger skal fortolkes således, at en statsborger i en medlemsstat, som er bosat i sin oprindelige medlemsstat og var ansat hos en arbejdsgiver med hjemsted i en anden medlemsstat, idet han arbejdede som sømand på et skib, som fører et tredjelands flag, og i den omhandlede periode befandt sig uden for Unionens område, med hensyn til denne periode er undergivet lovgivningen i sin bopælsmedlemsstat.«

1 – Originalsprog: italiensk.

2 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, herefter »forordning nr. 883/2004«).

3 – Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (herefter »forordning nr. 1408/71«). Denne forordning blev ophævet af forordning nr. 883/2004 med virkning fra den 1.5.2010.

4 – Jf. især dom af 29.6.1994, Aldewereld (C-60/93, EU:C:1994:271), og af 19.3.2015, Kik (C-266/13, EU:C:2015:188).

5 – Jf. 1., 3., 4. og 45. betragtning til forordning nr. 883/2004. Jf. også dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 67), og af 21.3.2018, Klein Schiphorst (C-551/16, EU:C:2018:200, præmis 31).

6 – Dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 67), og af 21.3.2018, Klein Schiphorst (C-551/16, EU:C:2018:200, præmis 44).

7 – Jf. generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2015:666, punkt 49).

8 – Dom af 25.10.2018, Walltopia (C-451/17, EU:C:2018:861, præmis 42).

9 – Jf. dom af 25.10.2018, Walltopia (C-451/17, EU:C:2018:861, præmis 41), og fodnote 6 i generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Bogatu (C-322/17, EU:C:2018:818) med henvisninger til retspraksis om forordning nr. 1408/71, hvis system var identisk med det i forordning nr. 883/2004. Jf. især dom af 12.6.1986, Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242, præmis 21), af 11.6.1998, Kuusijärvi (C-275/96, EU:C:1998:279, præmis 28), af 13.9.2017, X (C-570/15, EU:C:2017:674, præmis 14), og af 6.2.2018, Altun m.fl. (C-359/16, EU:C:2018:63, præmis 29).

10 – Generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Bogatu (C-322/17, EU:C:2018:818, punkt 34).

11 – Dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 63). Min fremhævelse.

12 – Ibidem, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis.

13 – Ibidem, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis.

14 – Jf. forordning nr. 2195/91 om ændring af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, og af forordning (EØF) nr. 574/72 om regler til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1408/71 (EFT 1991, L 206, s. 2), og især tredje betragtning til og artikel 1, nr. 2), i denne forordning.

15 – Jf. i denne forbindelse præmis 40 i dom af 11.6.1998, Kuusijärvi (C-275/96, EU:C:1998:279).

16 – Jf. den i fodnote 9 ovenfor nævnte retspraksis.

17 – Jf. dom af 12.1.1983, Coppola (150/82, EU:C:1983:4, præmis 11), af 12.6.1986, Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242, præmis 13 og 14), og af 29.6.1994, Aldewereld (C-60/93, EU:C:1994:271, præmis 11), samt punkt 11 i generaladvokat Lenz’ forslag til afgørelse Aldewereld (C-60/93, EU:C:1994:56) og endvidere dom af 19.3.2015, Kik (C-266/13, EU:C:2015:188, præmis 48 og 49).

18 – Jf. bl.a. dom af 21.3.2018, Klein Schiphorst (C-551/16, EU:C:2018:200, præmis 34).

19 – I denne betragtning anføres: »I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet med forudsætningerne for denne forordnings udvidelse til at gælde for alle EU-borgere og for at finde en løsning, som tager hensyn til enhver begrænsning i forbindelse med særlige karakteristika i ordninger, der bygger på bopæl, er det fundet hensigtsmæssigt at medtage en særlig fravigelse i bilag XI – under teksten »DANMARK«, der drejer sig om erhvervelse af ret til social pension udelukkende for den nye kategori af ikke-erhvervsaktive, som nu er omfattet af denne forordning, på grund af de særlige træk i den danske ordning og i lyset af, at disse pensioner kan overføres til et andet land efter en bopælsperiode på ti år under den gældende danske lovgivning (pensionsloven).«

20 – Kommissionens forslag af 21.12.1998 til Rådets forordning (EF) om koordineringen af de sociale sikringsordninger (KOM(1998) 779 endelig udg.).

21 – Jf. s. 7 i den forklarende rapport vedrørende det i foregående fodnote nævnte forslag.

22 – Jf. mere detaljeret dom af 11.6.1998, Kuusijärvi (C-275/96, EU:C:1998:279, præmis 40).

23 – Jf. ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId= 11366&langId=it

24 – Dokumentet foreligger kun på fransk, engelsk og tysk (https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId= 6481&langId=fr).

25 – Jf. i denne retning fodnote 12 i generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Bogatu (C-322/17, EU:C:2018:818).

26 – »Notamment« på fransk, »in particular« på engelsk og »insbesondere« på tysk.

27 – Jf. punkt 20 ovenfor.

28 – Jf. bl.a. den i punkt 21 og 26 nævnte retspraksis samt dom af 25.10.2018, Walltopia (C-451/17, EU:C:2018:861, præmis 47).

29 – Dom af 26.10.2016, Hoogstad (C-269/15, EU:C:2016:802, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

30 – Jf. dom af 25.10.2018, Walltopia (C-451/17, EU:C:2018:861, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

31 – Jf. dom af 25.10.2018, Walltopia (C-451/17, EU:C:2018:861, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

32 – Jf. punkt 10 ovenfor.

33 – Jf. analogt dom af 19.3.2015, Kik (C-266/13, EU:C:2015:188, præmis 38 og 39).

34 – Jf. i denne retning dom af 19.3.2015, Kik (C-266/13, EU:C:2015:188, præmis 40). Som med rette anført af den hellenske regering ville analysen kunne være anderledes, såfremt den berørte persons beskæftigelse på det skib, som han arbejdede på, vedrørte efterforskningsaktiviteter og/eller udnyttelse af naturlige ressourcer over en medlemsstats del af kontinentalsoklen, hvilket det påhviler den forelæggende ret at konstatere. Jf. dom af 17.1.2012, Salemink (C-347/10, EU:C:2012:17, præmis 35 ff.), og Kik-dommen, præmis 41, sidste punktum.

35 – Jf. dom af 29.6.1994, Aldewereld (C-60/93, EU:C:1994:271, præmis 14), af 28.2.2013, Petersen og Petersen (C-544/11, EU:C:2013:124, præmis 42), og af 19.3.2015, Kik (C-266/13, EU:C:2015:188, præmis 43).

36 – Disse bestemmelser indeholder faktisk særlige regler vedrørende personer, som udsendes (artikel 12), personer, som udøver beskæftigelse på to eller flere medlemsstaters område (artikel 13), personer, som har valgt en frivillig eller frivillig fortsat forsikring (artikel 14), og kontraktansatte ved De Europæiske Fællesskaber (artikel 15) samt nogle undtagelser fra artikel 11-15 (artikel 16).