C-189/15 IRCCS - Fondazione Santa Lucia - Indstilling

C-189/15 IRCCS - Fondazione Santa Lucia - Indstilling

Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 21. april 2016

Sag C-189/15

Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) – Fondazione Santa Lucia

mod

Cassa conguaglio per il settore elettrico

mod

Ministero dello Sviluppo economico

mod

Ministero dell’Economia e delle Finanze

mod

Autorità per l’energia elettrica e il gas

[anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Den Italienske Republiks Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)]

»Skatter og afgifter – afgift på energiprodukter og elektricitet – begrebet »lavere skatter« – energiintensive virksomheder i fremstillingssektoren – mekanisme til nedsættelse af de generelle omkostninger forbundet med elsystemet«

1. I Italien såvel som i andre medlemsstater afholder elforbrugerne, både fysiske og juridiske personer, såkaldte »generelle omkostninger forbundet med elsystemet« (herefter »el-omkostninger«) på baggrund af deres respektive forbrug I henhold til den italienske lovgivning, som fastsætter reglerne for disse generelle omkostninger eller generelle udgifter, er det muligt for visse industrier, som er kendetegnet ved et intensivt energiforbrug, at betale mindre i forbindelse med disse omkostninger.

2. Consiglio di Stato (Italiensøverste domstol i forvaltningsretlige sager) skal træffe afgørelse i en sag, hvor et selskab, som ikke er blandt de virksomheder, som tilhører de energiintensive industrisektorer (selskabet leverer nærmere bestemt sundhedsydelser), gerne vil behandles på samme måde som disse virksomheder, dvs. at dets bidrag til el-omkostninger nedsættes. Henset til at selskabets krav er blevet afvist i administrative og lavere retslige instanser skal Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) afsige endelig dom i sagen, hvorfor den ved Domstolen har rejst et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af direktiv 2003/96/EF (2), navnlig direktivets artikel 11 og 17.

3. I henhold til den præjudicielle anmodning skal Domstolen ligeledes analysere artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118/EF (3), hvorefter både harmoniserede punktafgifter på elektricitet og andre indirekte afgifter på visse betingelser kan anvendes samtidigt.

4. På et område som energibeskatning, hvor der kun findes begrænset praksis fra Domstolen, giver denne sag anledning til et dobbelt retligt problem, som endnu er uløst: a) om den mekanisme, hvorefter el-omkostninger fordeles mellem de italienske forbrugere, kan anses for at være en indirekte afgift som omhandlet i direktiv 2008/118, og b) hvilken karakter har den fordel, som den italienske stat indrømmer visse energiintensive virksomheder, hvis endelige faktura i denne forbindelse bliver mindre.

5. Den væsentligste problemstilling, som sagen giver anledning til, og som dette forslag vil fokusere på, drejer sig om at afklare, om pligten til at betale el-omkostninger har givet sig udslag i en afgift, der er omfattet af direktiv 2008/118 og 2003/96, eller om der tværtimod er tale om en mekanisme, hvorved forbrugeren inden for taksterne for elektricitet opkræves en obligatorisk økonomisk ydelse, som dog ikke er af skattemæssig karakter.

I – Retsforskrifter

A – EU-retten

6. Direktiv 2003/96 harmoniserer ikke punktafgifter på energiprodukter og elektricitet, men fastsætter nogle minimumsafgiftssatser, som medlemsstaterne skal overholde ved at indregne den samlede beskatning, der pålægges, i form af alle de indirekte skatter, som de har valgt at anvende (med undtagelse af moms). Direktiv 2008/118 fastsætter for sin del en delvis harmonisering af flere elementer af de harmoniserede punktafgifter, herunder den punktafgift, som finder anvendelse på energiprodukter og elektricitet.

7. Artikel 4 i direktiv 2003/96 lyder således:

»1. De afgiftssatser, medlemsstaterne fastsætter for energiprodukter og elektricitet, der omhandles i artikel 2, må ikke være lavere end de minimumssatser for beskatning, der er fastsat i dette direktiv.

2. I dette direktiv er »afgiftssats« den samlede byrde, der pålægges i form af alle indirekte afgifter (undtagen moms), der beregnes direkte eller indirekte af mængden af energiprodukter eller elektricitet ved overgangen til forbrug.«

8. Direktiv 2003/96 giver medlemsstaterne beføjelse til at differentiere mellem beskatning af energiprodukter og elektricitet, afhængig af om de er til erhvervsmæssigt brug eller til privat forbrug. I henhold til artikel 5 »[kan] [m] edlemsstaterne […] i følgende tilfælde, under afgiftsmyndighedernes kontrol, anvende differentierede afgiftssatser, når blot de overholder de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i dette direktiv, og er forenelige med EU-retten:

[...]

– mellem erhvervsmæssigt og ikke-erhvervsmæssigt forbrug for de i artikel 9 og 10 omhandlede energiprodukter og elektricitet«.

9. Artikel 11 i direktiv 2003/96 bestemmer:

»1. I dette direktiv forstås ved »erhvervsmæssigt forbrug« forbruget i en erhvervsmæssig enhed, som identificeret i overensstemmelse med stk. 2, der selvstændigt og uanset stedet leverer varer og tjenesteydelser, uanset formålet med eller resultatet af den pågældende økonomiske virksomhed.

Den økonomiske virksomhed omfatter alle former for erhvervsmæssig virksomhed som producent, handlende eller tjenesteyder, herunder minedrift og landbrug og liberale erhverv.

[...]

4. Medlemsstaterne kan begrænse anvendelsen af lavere afgifter for erhvervsmæssigt forbrug.«

10. Artikel 17 i direktiv 2003/96 fastsætter:

»1. Medlemsstaterne kan i følgende tilfælde anvende lavere afgifter på elektricitet og på energiprodukter, der anvendes til opvarmning eller de i artikel 8, stk. 2, litra b) og c), nævnte formål, såfremt minimumsafgiftssatserne i dette direktiv overholdes gennemsnitligt for alle virksomheder:

a) Til fordel for energiintensive virksomheder

Ved »energiintensiv virksomhed« forstås en erhvervsmæssig enhed, jf. artikel 11, hvor købet af energiprodukter og elektricitet udgør mindst 3,0% af produktionsværdien, eller hvor den skyldige nationale energiafgift udgør mindst 0,5% af værditilvæksten. Medlemsstaterne kan inden for rammerne af denne definition anvende mere restriktive begreber, herunder salgsværdi-, proces- og sektordefinitioner.

[...]

2. Uanset artikel 4, stk. 1, kan medlemsstaterne anvende afgifter ned til nul for energiprodukter og elektricitet som defineret i artikel 2, når de anvendes i energiintensive virksomheder som defineret i denne artikels stk. 1

[...]

4. Virksomheder, der benytter de muligheder, der er nævnt i stk. 2 og 3, skal indgå aftaler, ordninger med omsættelige tilladelser eller tilsvarende foranstaltninger som omhandlet i stk. 1, litra b). Aftalerne, ordningerne med omsættelige tilladelser eller de tilsvarende foranstaltninger skal resultere i, at miljøbeskyttelsesmål nås, eller at energieffektiviteten forbedres, og resultatet skal stort set svare til, hvad der ville være opnået, hvis EF’s standardminimumsafgiftssatser var blevet anvendt.«

11. Artikel 1 i direktiv 2008/118 lyder således:

»1. I dette direktiv fastlægges den generelle ordning for punktafgifter, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af følgende varer, i det følgende benævnt »punktafgiftspligtige varer«:

a) energiprodukter og elektricitet omfattet af direktiv 2003/96/EF

b) alkohol og alkoholholdige drikkevarer omfattet af direktiv 92/83/EØF og 92/84/EØF

c) forarbejdet tobak omfattet af direktiv 95/59/EF, 92/79/EØF og 92/80/EØF.

2. Medlemsstaterne kan lægge yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer til særlige formål, forudsat at disse afgifter er i overensstemmelse med Fællesskabets afgiftsregler for punktafgifter eller moms, for så vidt angår bestemmelse af afgiftsgrundlaget, afgiftsberegning, afgiftens forfald og kontrol af afgiften, idet disse regler dog ikke omfatter bestemmelser om fritagelser.

[...]«.

B – National ret

12. Italiensk ret omfatter en lang række lovmæssige og administrative foranstaltninger, som danner en omfattende ordning med lempelser til fordel for »energiintensive« virksomheder. Det drejer sig om Decreto Legislativo nr. 26 af 2. februar 2007 til gennemførelse af direktiv 2003/96 (attuazione della direttiva 2003/96) (4) og om Decreto-legge nr. 83 af 22. juni 2012 om hasteforanstaltninger for den nationale vækst (misure urgenti per la crescita del Paese, herefter »lovdekret af 2012«). (5) Lovdekretets artikel 39 fastsætter navnlig:

– i stk. 1, at definitionen af »energiintensive virksomheder« i henhold til artikel 17 i direktiv 2003/96 vil blive fastlagt inden den 31. december 2012 gennem et eller flere ministerielle dekreter

– i stk. 2, at disse virksomheder vil blive omfattet af en gunstigere »punktafgiftssatsordning«, som skal sikre kontinuiteten i skatteindtægterne, og som i intet tilfælde kan føre til nye eller yderligere udgifter for de offentlige finanser

– i stk. 3, at de beløb, som disse virksomheder skal betale til dækning af de »generelle udgifter forbundet med elsystemet«, vil blive revurderet på en for dem fordelagtig måde.

13. Decreto Ministeriale af 5. april 2013 om definition af energiintensive virksomheder (definizione delle imprese a forte consumo di energia, herefter »ministerielt dekret af 2013«), (6) gennemfører artikel 39 i lovdekret af 2012, og nærmere bestemt indeholder dets artikel 2 en definition af »energiintensive virksomheder«, som er i overensstemmelse med artikel 17 i direktiv 2003/96 og baseret på betingelser og kriterier vedrørende minimumssatserne for forbrug og vedrørende energiomkostningernes indvirkning på værdien af virksomhedens aktivitet. Artikel 3 i ministerielt dekret af 2013 bestemmer, at der efter forudgående vedtagelse af ministerielle retningslinjer skal ske revurdering af de generelle omkostninger forbundet med elsystemet. Denne revurdering sker i overensstemmelse med »degressionskriterier på baggrund af forbruget« af elektricitet. Artikel 6 fastsætter nærmere bestemt, at det nationale organ benævnt udligningskassen for elsektoren (Cassa conguaglio per il settore elettrico, herefter »udligningskassen«) hvert år skal offentliggøre en oversigt over energiintensive virksomheder.

14. I henhold til Directrices del Ministro dello sviluppo economico af 24. juli 2013 (herefter »ministerielle retningslinjer af 2013«), som gennemfører artikel 39, stk. 3, i lovdekret af 2012 og artikel 3 i ministerielt dekret af 2013, er myndigheden for elektricitet, gas og vandsystemet (Autorità per l’Energia Elettrica il Gas e il Settore Idrico, herefter »AEEG«) tildelt den opgave at revurdere beløbene til dækning af »de generelle omkostninger forbundet med elsystemet« og denne fordel er under alle omstændigheder alene forbeholdt »energiintensive« virksomheder i fremstillingssektoren.

15. I oktober 2013 traf AEEG tre beslutninger, som begrænser muligheden for at udnytte skattefordelene til udelukkende at gælde for »energiintensive« virksomheder i fremstillingssektoren, og følgelig udelukker virksomheder, som i lighed med appellanten opererer under andre omstændigheder. En sådan udelukkelse blev ligeledes fastsat i nogle endelige afgørelser udstedt af udligningskassen.

II – Faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne ved den nationale ret

16. Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) – Fondazione Santa Lucia (herefter »Fondazione Santa Lucia«) er et institut, som leverer sundhedsydelser og udfører medicinsk forskning. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at instituttet er omfattet af begrebet »erhvervsmæssig enhed« i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/96.

17. I 2014 anlagde Fondazione Santa Lucia sag ved Tribunale amministrativo regionale (TAR) della Lombardia (den regionale forvaltningsdomstol for Lombardiet) med påstand om annullation af de italienske myndigheders foranstaltninger, hvorved instituttet var blevet nægtet adgang til den gunstige nationale ordning for »energitunge virksomheder« (7), fordi det ikke opererede i fremstillingssektoren.

18. I dom nr. 1600/2014 afviste den regionale forvaltningsdomstol for Lombardiet sagen, fordi fristen for sagsanlæg var overskredet, uden at vurdere sagens realitet.

19. Fondazione Santa Lucia har appelleret dommen afsagt i første instans til Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) med påstand om, at dommen ændres for så vidt angår den del, hvori det erklæres, at sagen afvises, og med fremsættelse på ny af de øvrige anbringender, som var fremsat ved den regionale forvaltningsdomstol for Lombardiet. Ifølge appellanten strider den fordelagtige ordning, som de italienske myndigheder har indført for energitunge virksomheder, mod direktiv 2003/96 og særligt mod direktivets artikel 11 og 17.

20. Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) er af den opfattelse, at sagen kunne antages til realitetsbehandling, og at den af den regionale forvaltningsdomstol for Lombardietafsagte dom skal ændres i denne henseende. For så vidt angår realiteten er Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ikke i tvivl om anvendelsen af bestemmelserne i TEUF om statsstøtte (artikel 107 og 108), men om, hvorvidt den ordning, som hvad angår bidraget til el-omkostninger begunstiger energitunge virksomheder, er forenelig med direktiv 2003/96.

21. I denne forbindelse forelægger Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

1) Kan en national bestemmelse (som den i hovedsagen omhandlede), som – for det første – indeholder en definition af »energiintensive virksomheder«, der er forenelig med definitionen i direktiv 2003/96, og – for det andet – forbeholder denne type virksomheder incitamenter hvad angår vederlag til dækning af de generelle omkostninger for elsystemet (og ikke incitamenter vedrørende beskatningen af energiprodukter og elektricitet i sig) reelt henhøre under anvendelsesområdet for dette direktiv?

Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende:

2) Er fællesskabsretten, og navnlig artikel 11 og 17 i direktiv 2003/96, da til hinder for lovbestemmelser og administrative procedurer (som dem, der gælder i den italienske retsorden og er beskrevet inden for rammerne af nærværende kendelse), hvorved man – for det første – har valgt at indføre en ordning med lempelser vedrørende forbruget af energiprodukter (elektricitet) for »energiintensive« virksomheder i henhold til den ovenfor anførte artikel 17 og – for det andet – forbeholder »energiintensive« virksomheder i fremstillingssektoren disse lempelser, idet virksomheder i andre produktionssektorer udelukkes fra denne ordning?

22. Efter at Italien, Kommissionen og Fondazione Santa Lucia har afgivet skriftlige bemærkninger, har Domstolen besluttet, at sagen skal afgøres uden mundtlig forhandling.

III – Analyse af det præjudicielle spørgsmål

A – Indledende bemærkning

23. Inden de to spørgsmål fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besvares, skal det bemærkes, at ingen af dem vedrører den italienske retsordens forenelighed med de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte. Således som det allerede er blevet nævnt, fremhæver domstolen selv, at den ikke er i tvivl med hensyn til dette spørgsmål, som den selv har holdt ude fra forelæggelsen.

24. Imidlertid er Kommissionen i sine skriftlige bemærkninger efter at have nævnt, at der fortsat verserer en sag om denne retsordens overensstemmelse med de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte, fremkommet med bemærkninger om retsordenens forenelighed. Det er derfor hensigtsmæssigt at minde den forelæggende ret om sine forpligtelser i tilfælde af, at Italien ikke har opfyldt sin forpligtelse til at anmelde de relevante bestemmelser til Kommissionen.

25. Eftersom Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ikke har stillet Domstolen spørgsmål vedrørende anvendelsen af EU-reglerne om statsstøtte, til trods for at den har nævnt dem i forelæggelsesafgørelsen (nærmere bestemt for at fastslå, at den ikke er i tvivl med hensyn hertil), finder jeg det uhensigtsmæssigt at tage Kommissionens forslag i betragtning. Domstolen skal efter min opfattelse begrænse sig til alene at besvare de to præjudicielle spørgsmål, således som disse er blevet rejst.

B – Det første præjudicielle spørgsmål: anvendelsen af direktiv 2003/96 på de lempelser for energiintensive virksomheder, som er fastsat ved mekanismen for bidrag til betaling af el-omkostninger

1. Sammenfatning af de fremsatte bemærkninger

26. Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ønsker oplyst, om en ordning med lempelser for »energiintensive« virksomheder som den, der er fastsat i de italienske retsforskrifter, er omfattet af begrebet »lavere afgifter«, som anvendes i artikel 17, stk. 1, i direktiv 2003/96.

27. De parter, som har afgivet skriftlige indlæg, har givet udtryk for forskellige holdninger hertil. Efter Fondazione Santa Lucias opfattelse udgør lempelserne til fordel for energitunge virksomheder en lavere afgift i henhold til artikel 17, stk.. 1, i direktiv 2003/96, idet de har samme virkning som en skattefordel.

28. Kommissionen anerkender, at det i EU-retten er vanskeligt at sondre mellem direkte og indirekte skatter, men er af den opfattelse, at ordningen med lempelser for energitunge virksomheder udgør en nedsættelse af en indirekte afgift (igen i henhold til EU-retten), som i det væsentlige bæres af den endelige elforbruger.

29. For at afgøre, om disse lempelser kan anses for at være lavere skatter som omhandlet i artikel 17 i direktiv 2003/96, har Kommissionen henvist til artikel 1, stk. 1, i direktiv 2008/118, som omhandler harmoniserede punktafgifter på visse produkter, bl.a. elektricitet. Artikel 1, stk. 2, fastsætter endvidere, at medlemsstaterne kan opkræve yderligere afgifter (på punktafgiftspligtige varer) med henblik på opnåelse af særlige formål. Efter Kommissionens opfattelse falder de fordele, som Italien giver energitunge virksomheder, ikke ind under denne kategori (kategorien ikke-harmoniserede indirekte afgifter), og spørgsmålet om, hvorvidt de er tilladte, skal behandles i lyset af betingelserne herfor, som er fastsat i direktiv 2008/118.

30. Ikke desto mindre tvivler Kommissionen på, at bidraget til nogle bestanddele af el-omkostningerne er en indirekte afgift, og den er af den opfattelse, at fordelene i visse tilfælde udgør nedsættelser af punktafgiften på elektricitet. Det påhviler den nationale ret at fastsætte de bestanddele af el-omkostningerne, som direktiv 2003/96 og dettes artikel 17 finder anvendelse på, for således at differentiere dem fra de øvrige dele, betalingen af hvilke kan kvalificeres som en indirekte afgift til særlige formål, som direktiv 2008/118 finder anvendelse på, men som hverken direktiv 2003/96 eller artikel 17 heri finder anvendelse på.

31. Den italienske regering har foreslået en løsning, som står i modsætning til Kommissionens. I følge den italienske regering er de lempelser, som indrømmes energitunge virksomheder, tarifmæssige foranstaltninger, som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/96, og som følgelig ikke udgør en »lavere skat« som omhandlet i direktivets artikel 17. En lavere skat er en lempelse med betydning for afgiftsniveauet, som fører til en nedsættelse af skattebyrden for den berettigede, og dette er ikke tilfældet med den italienske lovgivning.

32. Ifølge den italienske regering er den fordeling (8) af el-omkostninger mellem brugerne af elsystemet den mekanisme, som Italien anvender i overensstemmelse med direktiv 92/96/CE (9) med henblik på at finansiere såkaldte strandede omkostninger (»stranded costs«, »coûts échoués«), som opstod i mange af EU’s medlemsstater i forbindelse med liberaliseringen af elsektoren. I henhold til den italienske lovgivning skal disse omkostninger betales af el-leverandørerne, som vælter disse over på de endelige forbrugere.

33. Leverandørerne overfører de oppebårne beløb til et offentligt organ, udligningskassen, som anvender dem til hvert enkelt af de formål af almen interesse, hvis finansiering er omfattet af dette system. (10) I henhold til national ret sørger den italienske regering for, at pligten til at afholde el-omkostningerne tager form af en obligatorisk økonomisk ydelse, som dog ikke er af skattemæssig karakter. Det afgørende for ikke at kvalificere den som værende en afgift er, at de opkrævede beløb ikke overføres til statsbudgettet med henblik på at finansiere det offentliges behov, men fordeles af udligningskassen efter en lovreguleret taksering til hver af de dele, som indgår i ordningen. Det er ikke hensigten at tilfredsstille et offentligt behov, men at kompensere for en omkostning.

34. Selv om den italienske regering accepterer, at denne fortolkning ikke automatisk kan overføres til en anden sammenhæng, er det dens opfattelse, at den er tilladt i henhold til EU-retten, idet Kommissionen anså den kompensationsordning for generelle omkostninger, der var indført i Italien, for at udgøre lovlig statsstøtte. (11) Endvidere er sondringen mellem indirekte afgifter og obligatoriske økonomiske ydelser som generelle omkostninger indeholdt i punkt 167 og 181 i Kommissionens retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi (12).

35. Den italienske regering har ligeledes gjort gældende, at mekanismen til at betale for el-omkostningerne ikke falder ind under begrebet punktafgift i direktiv 2008/118. Efter den italienske regerings opfattelse kan det af direktivet udledes, at en punktafgift er en indirekte afgift, som pålægges forbruget af en vare som følge af fremstillingen heraf, og som opkræves den, som markedsfører varen, på det tidspunkt, hvor varen gøres tilgængelig for forbrugerne. Formålet med afgiften skal til enhver tid være generelt, og opkrævningen heraf må ikke være rettet mod på forhånd udvalgte erhvervsdrivende

2. Bedømmelse

36. Kan fordelingen af el-omkostninger mellem elforbrugerne anses for at være en afgift med henblik på direktiv 2003/96 og 2008/118? Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, vil besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål lyde på, at lempelserne for de energitunge virksomheder udgør en lavere afgift eller skat (senere skal det undersøges, om det er i overensstemmelse med artikel 17 i direktiv 2003/96.) Såfremt spørgsmålet derimod bevares benægtende, vil ydelsens ikke-skattemæssige karakter medføre, at de særlige lempelser, som indrømmes visse virksomheder, heller ikke vil udgøre en lavere afgift, hvorfor de ikke vil være omfattet af anvendelsesområdet for direktiverne om indirekte afgifter på elektricitet.

37. Med henblik på at løse dette problem skal det først fastslås, hvilken retlig karakter disse afgifter har i henhold til direktiv 2003/96 og 2008/118 (13). Der skal tages udgangspunkt i artikel 1, stk. 1, i direktiv 2008/118, som foreskriver en anvendelse af punktafgifter på energiprodukter og elektricitet, som er delvis harmoniseret af direktiv 2003/96. Der er tale om en skat, som faktisk ikke er genstand for denne sag, idet de lempelser, som den italienske regering har fastsat for energitunge virksomheder ved at lovgive om overvæltning af el-omkostningerne, ikke berører den harmoniserede punktafgift.

38. Artikel 39 i lovdekret af 2012 indførte således to typer foranstaltninger for energitunge virksomheder, nemlig: a) en gunstig »punktafgiftssatsordning« (stk. 2) og b) en for disse virksomheder ligeledes gunstig revurdering af de beløb, som de skal betale til dækning af de »generelle omkostninger forbundet med elsystemet« (stk. 3). Det ministerielle dekret af 2013 begrænsede sig til at gennemføre den sidstnævnte foranstaltning, men revurderede ikke punktafgiftssatserne for elektricitet til fordel for energitunge virksomheder, eller fastsatte andre nedsættelser med hensyn til denne afgift.

39. Som en undtagelse til den generelle regel, der alene foreskriver tre harmoniserede punktafgifter, giver artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 medlemsstaterne mulighed for at pålægge eller fortsat at pålægge »indirekte afgifter« (dvs. yderligere indirekte afgifter, som således ikke er harmoniserede) på elektricitet, forudsat at to betingelser er opfyldt:

– De skal have et særligt formål.

– De skal være i overensstemmelse med EU’s afgiftsregler for punktafgifter eller moms, for så vidt angår bestemmelse af afgiftsgrundlaget, afgiftsberegning, afgiftens forfald og kontrol af afgiften. Denne pligt til overensstemmelse omfatter ikke bestemmelser om fritagelser (14).

40. Disse indirekte afgifter til særlige formål er sammen med den harmoniserede punktafgift relevante med henblik på anvendelsen af direktiv 2003/96, eftersom direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer, at de afgiftssatser, medlemsstaterne fastsætter for elektricitet, ikke må være lavere end de minimumssatser for beskatning, der er fastsat i direktivet, og i henhold til stk. 2 forstås ved »afgiftssats« den samlede byrde, der pålægges i form af alle indirekte afgifter (undtagen moms), der beregnes direkte eller indirekte af mængden af elektricitet ved overgangen til forbrug.

41. Denne fortolkning understøttes ligeledes af tiende betragtning til direktiv 2003/96, hvorefter »[...] medlemsstaterne [bør] kunne overholde EF-minimumsafgiftssatserne ved at indregne den samlede beskatning, der pålægges, i form af alle de indirekte skatter, de har valgt at anvende (med undtagelse af moms). Ud fra dette kan det udledes, at de lavere skatter, der er omhandlet i artikel 17 i direktiv 2003/96, er tilladelige både med hensyn til den harmoniserede punktafgift på elektricitet og ikke-harmoniserede indirekte afgifter til særlige formål, som medlemsstaterne kan pålægge elektricitet.

42. Tvisten begrænser sig således til en afgørelse af, hvorvidt mekanismen til fordeling af el-omkostninger generelt er af skattemæssig karakter, og, i bekræftende fald, om den pligt til betaling, som brugerne af elsystemet er pålagt, falder ind under kategorien af indirekte afgifter til særlige formål med henblik på artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118.

43. Ud fra det første (generelle) synspunkt fortolker den italienske lovgivning pligten til betaling af denne type generelle omkostninger som en økonomisk ydelse uden skattemæssig karakter (15), og de italienske domstoles praksis har fastslået, at der ikke er tale om en afgift.

44. Når Domstolen skal træffe afgørelse om, hvorvidt der er tale om en afgift, et gebyr, en skat eller en opkrævning i henhold til EU-retten, tager den imidlertid hensyn til dens objektive karakteristika uafhængigt af dens kvalificering i henhold til national ret (16). En kvalificering af en ordning om fordeling af el-omkostningerne mellem elforbrugerne som en indirekte afgift til særlige formål, i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, skal således foretages i lyset af EU-retten.

45. EU-retten indeholder ikke en definition af indirekte afgift, og heller ikke i Domstolen praksis er der fastslået en definition, selv om nogle domme tillægger disse afgifter visse karakteristiske egenskaber: de pålægges ikke en fysisk eller juridisk persons indtægter eller formue (hvilket er karakteristisk for indirekte afgifter), men forbruget af en vare eller leveringen af en ydelse (17), og de er sædvanligvis medtaget på forbrugernes faktura (18).

46. Domstolen henviste til artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 i dommen Kernkraftwerke Lippe-Ems (19), hvor den fastslog, at det med denne bestemmelse tilsigtes at tage hensyn til medlemsstaternes forskellige traditioner på beskatningsområdet og den hyppige brug af indirekte beskatning til gennemførelse af andre politikker end budgetpolitik, og at den derfor gør det muligt for medlemsstaterne ud over minimumspunktafgiften at fastsætte andre indirekte skatter i særligt øjemed.

47. Artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 udgør en undtagelse til den generelle regel om, at alene harmoniserede punktafgifter og moms kan pålægges elforbrug, hvorfor den skal fortolkes strengt. Medlemsstaternes skøn er ligeledes begrænset af det forhold, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 fastsætter to kumulative betingelser, som indirekte afgifter til særlige formål skal opfylde (de skal have et særligt formål og være i overensstemmelse med EU’s grundlæggende afgiftsregler for punktafgifter eller moms) (20).

48. Med hensyn til det »særlige formål« med indirekte afgifter til særlige formål har Domstolen bemærket, at afgifterne skal have andre end udelukkende budgetmæssige formål (21). I dommen Transportes Jordi Besora (22) blev det bemærket, at det at sikre kommunernes selvstyre ved at give dem en beføjelse til at opkræve skatter er et rent budgetmæssigt formål, som ikke i sig selv kan udgøre et særligt øjemed (23). For at denne afgift kunne falde ind under kategorien af indirekte afgifter til særlige formål, skulle provenuet være anvendt obligatorisk med henblik på at nedbringe de sociale og miljømæssige udgifter, der netop er forårsaget af forbruget af mineralolier, som var pålagt nævnte afgift på en sådan måde, at der var en direkte forbindelse mellem anvendelsen af afgiftsprovenuet og afgiftens øjemed (24).

49. Såfremt fordelingen af el-omkostninger mellem de italienske forbrugere faldt ind under kategorien indirekte afgifter til særlige formål, ville betingelsen om et særligt formål være opfyldt, for som det kan udledes af forelæggelsesafgørelsen og den italienske regerings bemærkninger overføres de af el-leverandørerne opkrævede beløb til udligningskassen, som derefter uddeler dem til hvert af de i den italienske lovgivning fastsatte formål af almen interesse (25). Under alle omstændigheder tilkommer det den nationale ret at undersøge bestanddelene af mekanismen for el-omkostningerne og efterprøve, om de er øremærket det formål, som er fastsat i henhold til loven, og ikke bliver en del af statsbudgettet som offentlige indtægter, dvs. uden at anvendes til virkeliggørelse af det formål, som giver anledning til opkrævning af ydelsen.

50. Efter min opfattelse er der tværtimod tilstrækkelig grund til at afvise, at den italienske mekanisme for finansiering af el-omkostninger opfylder den anden betingelse, som ville medføre, at den var omfattet af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118. I overensstemmelse med denne betingelse skal mekanismen udgøre en indirekte afgift med analoge egenskaber (26) både som punktafgifter, der er harmoniseret af EU, og som moms (27).

51. Inden disse argumenter undersøges, vil det være hensigtsmæssigt at redegøre kort for de anledninger, hvor Domstolen har undersøgt mekanismer, som var lig med den italienske ordning, men med hensyn til deres forenelighed med bestemmelserne om statsstøtte, som betød, at Domstolen ikke skulle udtale sig direkte om, hvorvidt disse mekanismer for overvæltning af el-omkostninger på forbrugerne havde en skattemæssig karakter.

52. I dommen Association Vent De Colère! m.fl. (28) fastslog Domstolen, at en mekanisme for kompensation af de meromkostninger, som finansieres af alle de endelige elforbrugere på det nationale område, hvorefter de således opkrævede summer i henhold til medlemsstatens lovgivning fordeles blandt berettigede virksomheder af en offentlig myndighed, udgør støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

53. I kendelsen Elcogás (29) tilføjede Domstolen på samme vis, at »det er uden betydning i denne henseende, at de beløb, som skal kompensere for meromkostningerne, ikke kommer fra et særligt supplement til elektricitetstariffen, og at den pågældende finansieringsmekanisme ikke i streng forstand er omfattet af kategorierne skat, afgiftsopkrævning eller skattelignende afgift i henhold til national ret (30).

54. Domstolen har ligeledes undersøgt foreneligheden af andre afgiftsmekanismer i elsektoren med EU-reglerne om statsstøtte. Nogle gange har den kvalificeret mekanismerne som skattelignende afgifter og anvendt sin praksis om forbud mod afgifter med tilsvarende virkning og mod interne afgifter, som er udtryk for forskelsbehandling, på dem. I sagen Alcoa Transformazioni mod Kommissionen (31) blev et tillægsbeløb, som var faktureret de italienske forbrugere med henblik på at give energiintensive virksomheder i Italien, nærmere bestemt Alcoas aluminiumsfabrikker, nogle særlige elektricitetspriser, på generel vis og lidt upræcist kategoriseret som en skattelignende afgift. Opkrævningen af denne skattelignende afgift blev overført til udligningskassen, som ydede refusion direkte til Alcoa af forskellen mellem den pris, som var betalt til ENEL, og den særlige pris.

55. I sagen Régis Network (32) annullerede Domstolen Kommissionens beslutning, hvorefter den statsstøtte, som Frankrig havde tildelt lokale radiostationer, og som var finansieret med en skattelignende afgift til fordel for en fond til støtte for radiofoni, som i henhold til den franske lovgivning var en ægte afgift, var forenelig med EU-retten. Endvidere tilkom det direction générale des impôts (generaldirektoratet for skatter) at beregne, fastsætte og opkræve afgiften på vegne af denne fond efter de bestemmelser og med de garantier og sanktioner, der gjaldt for moms.

56. Domstolens brede definition af begrebet afgifter med tilsvarende virkning og interne afgifter, som er udtryk for forskelsbehandling, har gjort det muligt for den at anvende disse begreber på enhver økonomisk ydelse, som er pålagt ensidigt af medlemsstaterne, uanset dens afgiftsmæssige karakter (33). I anledning af denne forelæggelsesafgørelse er det således hensigtsmæssigt, at Domstolen indtager en klarere holdning (og om muligt strengere også ud fra et skatteretligt synspunkt) i forbindelse med kvalificeringen af skattelignende afgifter, således at den ikke uden videre sidestiller ægte afgifter med offentlige økonomiske ydelser, som ikke er af skattemæssig karakter.

57. Selv om denne præcisering ikke er strengt nødvendig for anvendelsen af reglerne om statsstøtte, hverken med hensyn til forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning eller mod interne afgifter, som er udtryk for forskelsbehandling, er der behov for en sådan, når harmoniseringsdirektiver på skatteområdet skal fortolkes, som det er tilfældet i denne sag.

58. Efter min opfattelse kan der gøres to hovedargumenter gældende til støtte for, at elforbrugernes pro quota-betaling af el-omkostninger ikke udspringer af en skattemæssig forpligtelse. Det første vedrører betalingens karakter, som er en økonomisk ydelse, der utvivlsomt er indført ved italiensk lov, men som ikke er skattemæssig (34). Selv såfremt det antoges, at de samlede beløb, som betalingerne opgøres til, med henblik på en eventuel kvalificering som statsstøtte, har karakter af statsmidler, betyder dette ikke, at de har egenskaberne for(eller karakter af) af en afgift.

59. Bidraget til betaling af el-omkostningerne kan ikke karakteriseres som værende en afgift i en betydning, som er relevant i nærværende forbindelse (dvs. i forbindelse med direktiv 2003/96 og 2008/118), eftersom dets skattemæssige opbygning ikke svarer til den skattemæssige opbygning af harmoniserede punktafgifter eller moms. Det bemærkes, at denne sidste betingelse er nødvendig, for at bidraget kan falde ind under kategorien indirekte afgifter til særlige formål som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118.

60. Offentlige økonomiske ydelser generer, modsat afgifter, ikke indtægter, som bliver en del af statsbudgettet med henblik på at tilfredsstille offentlige, almene eller særlige behov, som de nationale myndigheder skal finansiere. Denne faktor (det forhold, at der skabes »en indtægt til fordel for de offentlige myndigheder«) er blevet fastslået af Domstolen som værende et element, som er kendetegnende for skatter og afgifter (35).

61. Det italienske el-system (ikke skattemyndighederne) modtager nogle beløb fra elforbrugerne, med hvilke det er hensigten at afholde nogle omkostninger, som er forbundet med dette system, i henhold til lovgivers beslutning. Det offentlige organ, som forvalter dem (udligningskassen) handler i egenskab af en indbetalings- og udligningsfond, hvortil indtægterne indbetales med henblik på at blive fordelt på en måde, som på forhånd er fastsat i den italienske lovgivning. De opkrævede indtægter er ikke rettet mod offentlige enheder, men mod visse virksomheder eller andre modtagere af de beløb, som svarer til de omkostninger, som er afholdt ved denne mekanisme. De beløb, som er opkrævet med henblik på el-omkostninger, er således ikke indtægter, som overføres til statsbudgettet eller statslige organer, og som efterfølgende skal finansiere en særlig udgift (36). I lovteknisk forstand kan beløbene således vanskeligt kategoriseres som værende afgifter.

62. Det andet argument, der støtter dette synspunkt, er, at mekanismen til fordeling af el-omkostninger ikke indebærer nogen handling fra skattemyndighedernes side, og disse kan ikke udøve sædvanlige skatteadministrationsbeføjelser. Embedsmænd ved skatteforvaltningen træffer således ingen foranstaltninger, når en forbruger ikke betaler den procentdel, som erhvervsvirksomheden har medtaget på elregningen til dækning af el-omkostninger (og som senere overføres til udligningskassen): Eventuelle uenigheder mellem virksomheden og forbrugeren skal også af denne grund løses ved de almindelige domstole.

63. En økonomisk ydelse med disse egenskaber kan ikke kategoriseres som en indirekte afgift til særlige formål som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, såfremt den ikke støttes af et opkrævnings- og sanktionssystem, i forhold til hvilket skattemyndighederne er tillagt beføjelser, som sikrer en effektiv inddrivelse af moms og harmoniserede samt ikke-harmoniserede punktafgifter. Den italienske mekanisme for el-omkostninger har ikke noget system for »afgiftskontrol«, som kan sidestilles med det, der gælder for moms og harmoniserede punktafgifter, som det nævnte direktivs artikel 1, stk. 2, udtrykkeligt kræver for, at medlemsstaterne kan indføre indirekte afgifter på de varer, som er underlagt punktafgift, såsom elektricitet.

64. Sammenfattende kan det konkluderes, at a) mekanismen til finansiering af el-omkostninger ikke kan anses for at være en indirekte afgift til særlige formål som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, og b) en ordning med lempelser til fordel for energitunge virksomheder, som den, der er fastsat i de italienske retsforskrifter, som den nationale ret har henvist til, er følgelig ikke omfattet af begrebet »lavere afgifter« i artikel 17, stk. 1, i direktiv 2003/96. En medlemsstat kan derfor anvende en ordning med lempelser til fordel for energitunge virksomheder, forudsat at den er forenelig med EU’s bestemmelser om statsstøtte (37).

65. Såfremt Domstolen i modsætning dette forslag måtte fastslå, at den mekanisme til at bære el-omkostninger, som anvendes af Italien, er af skattemæssig karakter, skal den anses for at være en punktafgift som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, og direktiv 2003/96 vil derfor finde anvendelse. Under disse omstændigheder kan energitunge virksomheder drage fordel af de lavere afgifter i artikel 17 i direktiv 2003/96, idet den skattebyrde, som hidrører fra både den harmoniserede punktafgift på elektricitet og fra de ikke-harmoniserede indirekte afgifter, kan nedsættes i henhold til denne bestemmelse og de rammer, som denne fastsætter.

C – Det andet præjudicielle spørgsmål: forenelighed mellem direktiv 2003/96 og en national ordning med lavere skatter, som kun begunstiger energitunge virksomheder i fremstillingssektoren

66. Som en løsning på det første spørgsmål har jeg foreslået, at mekanismen til at afholde el-omkostninger ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2008/118, hvoraf det kan udledes, at den heller ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/96. Såfremt Domstolen måtte tilslutte sig denne argumentation, er det ikke nødvendigt at behandle det andet spørgsmål fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).

67. Imidlertid vil jeg subsidiært tage stilling til spørgsmålet, for det tilfælde at Domstolen måtte fastslå, at de italienske elforbrugeres bidrag til el-omkostninger kan kvalificeres som en indirekte afgift til særlige formål som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, og direktiv 2003/96 følgelig finder anvendelse.

68. I et sådant tilfælde giver besvarelsen af det andet spørgsmål ikke anledning til større vanskeligheder. I henhold til artikel 5 i direktiv 2003/96 kan medlemsstaterne sondre mellem afgifter på elektricitet afhængigt af dens brug, hvad enten den er erhvervsmæssigt eller ikke-erhvervsmæssig. Ved erhvervsmæssigt forbrug forstås i henhold til artikel 11, stk. 1, forbruget i en erhvervsmæssig enhed, som udøver den økonomiske virksomhed, som er defineret i artikel 11, stk. 2, nemlig »alle former for erhvervsmæssig virksomhed som producent, handlende eller tjenesteyder, herunder minedrift og landbrug og liberale erhverv«. Energitunge virksomheder, som tilgodeses af den italienske lovgivning, gør utvivlsomt erhvervsmæssigt brug af elektricitet i forbindelse med deres økonomiske virksomhed.

69. I henhold til artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/96 kan medlemsstaterne ligeledes »begrænse anvendelsen af lavere afgifter for erhvervsmæssigt forbrug«. Bestemmelsen giver således medlemsstaterne mulighed for at afgrænse den lavere afgiftsbyrde til at omfatte visse, men ikke alle produktionsområder. En national lovgivning som den italienske, der begrænser denne erhvervsmæssige brug til fremstillingssektoren, er efter min mening forenelig med direktiv 2003/96.

70. Ifølge artikel 17, stk. 1, i direktiv 2003/96 kan medlemsstaterne endvidere anvende lavere afgifter med hensyn til elforbrug over for energitunge virksomheder (38), og medlemsstaterne har mulighed for at »anvende mere restriktive begreber, herunder salgsværdi-, proces- og sektordefinitioner«.

71. Den italienske lovgivning er i overensstemmelse meddenne bestemmelse i direktiv 2003/96, idet den indeholder definitionen af energiintensiv virksomhed (som anvendes i selve direktivet), og idet den under anvendelse af skønsbeføjelsen i artikel 17, stk. 1, alene giver skattefordele til dem, som opererer i fremstillingssektoren. Det forhold, at virksomheder i andre sektorer (såsom sundhedssektoren, som Fondazione Santa Lucia tilhører) er afskåret fra skattelempelserne, er ikke på nogen måde forbudt i henhold til direktiv 2003/96. Det kan ikke anses for at være udtryk for forskelsbehandling, når lovgivningen ved opdeling i nogle generelle kategorier skelner visse virksomheder (dem i fremstillingssektoren) fra andre på baggrund af på forhånd fastsatte objektive elementer, såsom det at de tilhører en specifik branche, som efter lovgivers opfattelse kræver nogle særlige foranstaltninger.

72. Jeg er helt enig i den vurdering, som Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har givet udtryk for, hvorefter artikel 17 i direktiv 2003/96 giver de nationale myndigheder beføjelse til at vælge mellem følgende: a) ingen af de energiintensive virksomheder skal gives incitamenterne, b) alle energitunge virksomheder skal gives incitamenterne, eller c) alene visse energitunge virksomheder, som opererer i konkrete sektorer, der er fastlagt af de nationale myndigheder med henblik på at forfølge konkrete målsætninger af almen interesse, skal gives incitamenterne.

73. Såfremt Domstolen måtte fastslå, at en mekanisme som den for el-omkostninger, der er fastsat i den italienske lovgivning, er en indirekte afgift til særlige formål, giver artikel 17 i direktiv 2003/96 derfor medlemsstaterne beføjelse til at fastsætte lavere afgifter for disse energiintensive virksomheder ved således at afgrænse dem til alene at omfatte virksomheder i fremstillingssektoren.

IV – Forslag til afgørelse

74. Herefter foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), således:

»1) De lempelser, der er fastsat til fordel for visse »energiintensive« virksomheder, hvorefter disse virksomheder kan nedsætte deres bidrag til de generelle omkostninger forbundet med elsystemet, er ikke omfattet af begrebet »lavere afgifter« i artikel 17 i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet, eftersom mekanismen til at afholde disse generelle omkostninger ikke kan kvalificeres som en indirekte afgift til særlige formål som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF.

2) Såfremt bidraget til betaling af de generelle omkostninger forbundet med elsystemet udgør en indirekte afgift til særlige formål som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, kan medlemsstaterne i henhold til artikel 17 i direktiv 2003/96 under disse omstændigheder fastsætte lavere afgifter til fordel for energiintensive virksomheder, som tilhører fremstillingssektoren«

1 –Originalsprog: spansk.

2 –Rådets direktiv af 27.10.2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (EUT L 283, s. 51).

3 –Rådets direktiv af 16.12.2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF (EUT L 9, s. 12)

4 –GURI nr. 68 af 22.3.2007.

5 –GURI nr. 147 af 26.6.2012.

6 –GURI nr. 91 af 18.4.2013.

7 –Neologismen »energitunge virksomheder« fremgår af forelæggelsesafgørelsen og er efter min opfattelse en rammende betegnelse for virksomheder, hvis aktiviteter kræver et højt energiforbrug.

8 –I forelæggelsesafgørelsen (s. 17/24) har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) bemærket, at de såkaldte generelle omkostninger forbundet med elsystemet er omkostninger, som ved lov er individualiseret til støtte for almene interesser, og som pålægges brugerne, herunder virksomhederne, pro quota ved, at de medtages på fakturaen (for elektriciteten).

9 –Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 19.12.1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (EFT L 27, s. 20).

10 –De anførte formål er følgende: nedlæggelse af atomkraftværker og lukning af det nukleare brændselskredsløb, energiproduktion fra vedvarende energikilder, finansiering af særlige tarifære ordninger, finansiering af forsknings- og udviklingsaktiviteter, el-vouchere til dårligt stillede kunder, lempelser for energitunge virksomheder, kompensation til små elvirksomheder, energieffektivitetsfremmende foranstaltninger, kompensation til lokalområder, hvor atomkraftværker er beliggende, kompensation for uligevægt ved transport- og distributionsomkostninger, foranstaltninger til genoprettelse af tjenesteydelsernes kvalitet.

11 –Kommissionens beslutning K(2004) 4333/8 af 1.1.2004.

12 –EUT 2014, C 200, s. 1.

13 –På området for punktafgifter kombineres specifikke direktiver, som harmoniserer skattegrundlagene og minimumsafgiftssatserne for de varer, som er underlagt disse punktafgifter (som f.eks. direktiv 2003/96 for mineralolier og elektricitet), med et generelt direktiv, som fastsætter den fælles ordning for produktion, oplægning, omsætning og kontrol med de varer, som er underlagt punktafgifter (direktiv 2008/118). Jf. Maitrot de la Motte, A., Droit fiscal de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2012, s. 386 ff., Becker, F; Cazorla, L.M; Martínez-Simancas, J., Los tributos del sector eléctrico, Aranzadi, Pamplona, 2013; Rozas Valdés, J.A., »El modelo español de sistema financiero eléctrico a la luz del derecho comunitario«, Quincena fiscal, 2015, nr. 3, s. 55-84.

14 –Denne bestemmelse er ifølge faglitteraturen lidt uklar. Jf. f.eks. Berlin, D., Politique fiscale, vol. I, Commentaire J. Mégret, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2012, s. 561.

15 –Derfor henviser artikel 39, stk. 3, i lovdekret af 2012 og de ministerielle retningslinjer af 2013 til lempelserne til fordel for energitunge virksomheder med hensyn til indirekte afgifter til særlige formål på særskilt vis i forhold til de lavere afgifter, som den italienske stat kan indrømme disse virksomheder i henhold til artikel 39, stk. 2, i lovdekret af 2012, men som ikke blev gennemført eller anvendt.

16 –Dom Test Claimants in the FII Group Litigation (C-446/04, EU:C:2006:774), præmis 107 og den deri nævnte retspraksis. Domstolen har ligeledes fastslået, at bestemmelserne om fritagelserne i direktiv 2003/96 skal fortolkes selvstændigt ud fra deres ordlyd samt formålene med direktivet (dom Systeme Helmholz, C-79/10, EU:C:2011:797, præmis 19, og Jan de Nul, C-391/05, EU:C:2007:126, præmis 20-23).

17 –Dom Kernkraftwerke Lippe-Ems (C-5/14, EU:C:2015:354), præmis 56.

18 –Det bidrag med hensyn til elektricitet, som Hovedstadsregionen Bruxelles anvendte, blev vurderet til at være en indirekte afgift, idet det var udtænkt og fastsat med det formål at blive overvæltet på den endelige forbruger, og leverandørerne medtog det på fakturaer for forbrugerne, som i det pågældende tilfælde var EU-institutionerne (dom Kommissionen mod Belgien, C-163/14, EU:C:2016:4, præmis 39 og 48).

19 –Sag C-5/14 (EU:C:2015:354), præmis 58 og 59, og analogt dom Kommissionen mod Frankrig (C-434/97, EU:C:2000:98), præmis 18 og 19.

20 –Disse grundlæggende regler vedrører bestemmelse af afgiftsgrundlaget, afgiftsberegning, afgiftens forfald og kontrol af afgiften (bestemmelser om fritagelser er ikke omfattet af disse regler).

21 –Jf. domme Kommissionen mod Frankrig (C-434/97, EU:C:2000:98), præmis 19, EKW og Wein & Co. (C-437/97, EU:C:2000:110), præmis 31, og Hermann (C-491/03, EU:C:2005:157), præmis 16.

22 –Sag C-82/12 (EU:C:2014:108), præmis 20 og 21. Jf. ligeledes domme EKW og Wein & Co. (C-437/97, EU:C:2000:110), præmis 30, og Kommissionen mod Frankrig (C-434/97, EU:C:2000:98), præmis 26. I den første af disse domme vedrørte tvisten tranchen for de selvstyrende regioner, som var tilføjet den statslige tranche, med hensyn til afgiftssatsen for den spanske skat på detailsalg af visse mineralolier, som skulle finansiere visse beføjelser, som var overdraget til de selvstyrende regioner.

23 –Domme EKW og Wein & Co. (C-437/97, EU:C:2000:110), præmis 33, og Transportes Jordi Besora (C-82/12, EU:C:2014:108), præmis 25.

24 –Transportes Jordi Besora (C-82/12, EU:C:2014:108), præmis 30-32. og generaladvokat Wahls forslag til afgørelse i samme sag (C-82/12, -EU:C:2013:694), punkt 28-30.

25 –Ifølge den italienske regering er det alene en procentdel af bestanddelen A2 af el-omkostningerne fra elsystemet, der inkorporeres i det generelle statsbudget, nemlig den, som er rettet mod nedlæggelse af atomkraftværker.

26 –At de er lignende, og ikke de samme, er tilstrækkeligt, idet Domstolens praksis alene kræver, at de indirekte afgifter er i overensstemmelse med den generelle afgiftsordning, som er fastsat i EU-retten. Jf. i denne retning dom EKW og Wein & Co (C-437/97, EU:C:2000:110), præmis 47.

27 –Denne betingelse betyder, at det er nødvendigt at godtgøre, at der er ligheder med punktafgifterne eller momsen, men ikke med dem begge, idet der er tale om indirekte afgifter, som dog har forskellige egenskaber. Som Domstolen fastslog i dom EKW og Wein & Co (C-437/97, EU:C:2000:110), præmis 44, har »[m]oms og punktafgifter [...] imidlertid visse kendetegn, der er uforenelige med hinanden. Momsen er således proportional med prisen på de varer, den pålægges, mens punktafgifterne hovedsagelig beregnes på grundlag af mængden af varen. Desuden opkræves momsen i hvert led af produktions- og distributionsprocessen (således at den afgift, der er betalt i det tidligere omsætningsled, i princippet kan fradrages), mens punktafgifter forfalder ved de pågældende varers overgang til forbrug (uden en tilsvarende fradragsmekanisme). Endelig er momsen kendetegnet ved, at den er generel, mens der kun skal svares punktafgifter af bestemte varer.«

28 –Sag C-262/12 (EU:C:2013:851), præmis 28 og 37.

29 –Sag C-275/13 (EU:C:2014:2314), præmis 31. Spaniens øverste domstol havde i denne sag givet udtryk for tvivl om den statslige oprindelse af de midler, som Elcogás havde modtaget, idet finansieringsmekanismen ikke i streng forstand var omfattet af kategorierne skat, afgiftsopkrævning eller skattelignende afgift, men af kategorien tillægsomkostning forbundet med elsystemet.

30 –Den spanske mekanisme i sagen Elcogás ligner meget den italienske ordning med el-omkostninger, idet den endelige tarif, som anvendtes på elforbrugere og brugere af transport- og distributionsnet, bestod af en post, som sammen med energiprisen tjente til at godtgøre både den leverede energi og anvendelsen af net til kreditorvirksomheder i elsektoren, ligesom systemets øvrige »faste omkostninger«, hvoriblandt tilskuddet til Elcogás figurerede. Endvidere blev den »fælles fond«, der var betalt af elforbrugerne og brugerne af nettene, fordelt efterfølgende via en mekanisme til afregning af betalinger, som blev forvaltet af et statsligt organ, som modtog disse midler og, i overensstemmelse med de ved lov fastsatte kriterier og uden nogen skønsbeføjelse, beregnede og afregnede de beløb, der svarede til hver aktør i systemet (kendelse Elcogás, C-275/13, EU:C:2014:2314, præmis 15 og 16). Jf. i samme retning kendelse Alcoa Transformazioni mod Kommissionen (C-604/14 P, EU:C:2016:54), som blev afsagt senere.

31 –C-194/09 P, EU:C:2011:497, præmis 14.

32 – C-333/07, EU:C:2008:764.

33 –Jf. f.eks. generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i sag Essent Netweerk Noord (C-206/06, EU:C:2008:33), punkt 40-44, hvori generaladvokaten kategoriserer et nederlandsk pristillæg, som midlertidigt pålægges forbruget af elektricitet, og som opkræves af systemoperatører, som betaler det til et selskab, som er det fælles datterselskab af nationale elproducenter, som en skattelignende afgift (som falder ind under begrebet afgift med tilsvarende virkning som told eller intern afgift). Selskabet skulle i medfør af disse bestemmelser tilbageholde en del af provenuet til dækning af strandede omkostninger i forbindelse med investeringer, som dette selskab eller produktionsvirksomhederne foretog, inden markedet blev liberaliseret, og betale det eventuelle overskydende beløb til staten. Ifølge generaladvokat Mengozzi havde det omtvistede tillæg egenskaber, som adskiller det fra en klassisk afgift (punkt 41 i forslaget til afgørelse).

34 –Jf. artikel af Lavilla Rubira, J.J., »Prestaciones patrimoniales públicas no tributarias impuestas a las empresas que operan en el sector eléctrico«, s. 69-102, og Gómez-Ferrer Rincón, R., »Las prestaciones patrimoniales de carácter público y naturaleza no tributaria«, s. 31-67, en la obra López Ramón, F. (ccord.), Las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias y la resolución extrajudicial de conflictos, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2015.

35 –I dom Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864), præmis 143, fastslås det med hensyn til EU’s ordning for handel med emissionskvoter, at »ud over at den ved direktiv 2003/87 iværksatte ordning, som ændret ved direktiv 2008/101, ikke kan indføre en indtægt til fordel for de offentlige myndigheder, adskiller den sig fra told, skatter og afgifter pålagt brændstofforbruget ved, at den ikke giver mulighed for ud fra et beregningsgrundlag og en på forhånd fastsat sats at vedtage et bestemt skyldigt beløb pr. ton brændstof, der forbruges for samtlige flyvninger i et kalenderår« (min fremhævelse). Ud fra dette kan det modsætningsvis konkluderes, at der i henhold til EU-retten skal genereres en offentlig indtægt, førend der kan være tale om en afgift.

36 –I dom CIBA (C-96/08, EU:C:2010:185), præmis 23, undersøgte Domstolen en erhvervsuddannelsesafgift, som selskaber var pålagt at betale på grundlag af deres lønomkostninger. Indtægterne hidrørende fra denne afgift afdeling blev tildelt en afdeling af den arbejdsmarkedsfond, som ydede støtte til erhvervsuddannelsesinstitutioner i Ungarn. Ifølge Domstolen kan den omstændighed, at afgiften betales til en fond, som er adskilt fra statsbudgettet, og som er forbeholdt en særlig anvendelse, ikke i sig selv udelukke, at afgiften hører under området for beskatning. De midler, som blev opnået ved afgiften, var i det pågældende tilfælde offentlige indtægter, som var opkrævet af de ungarske myndigheder, blot med den særegenhed, at de var øremærket til en specifik del af budgettet.

37 –Med hensyn til energiprodukter, som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/96, har Domstolen fastslået, at medlemsstaterne i princippet kan afgiftspålægge disse, forudsat at dette sker under overholdelse af EU-retten (dom Fendt Italiana, C-145/06 og C-146/06, EU:C:2007:411, præmis 38 og 41, og X, C-426/12, EU:C:2014:2247, præmis 30).

38 –Nærmere bestemt når der er tale om » en erhvervsmæssig enhed, jf. artikel 11, hvor købet af energiprodukter og elektricitet udgør mindst 3,0% af produktionsværdien, eller hvor den skyldige nationale energiafgift udgør mindst 0,5% af værditilvæksten.«