T-548/14 Spanien mod Kommissionen - Dom

RETTENS DOM (Femte Afdeling)

15. december 2016

»Toldunion – indførsel af varer på basis af tun fra Ecuador – efteropkrævning af importafgifter – anmodning om undladelse af opkrævning af importafgifter – artikel 220, stk. 2, litra b), og artikel 236 i forordning (EØF) nr. 2913/92 – meddelelse til importørerne offentliggjort i Tidende – god tro – anmodning om fritagelse for importafgifter – artikel 239 i forordning (EØF) nr. 2913/92«

I sag T-548/14,

Kongeriget Spanien først ved A. Rubio González dernæst ved abogado del Estado V. Ester Casas,

sagsøger,

mod

Europa-Kommissionen ved P. Arenas, A. Caeiros og B.-R. Killmann, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF om annullation af artikel 2 i Kommissionens afgørelse C(2014) 3007 final af 15. maj 2014, hvorved det fastslås, at fritagelse for importafgifter i et konkret tilfælde er berettiget for så vidt angår et bestemt beløb og ikke er berettiget for så vidt angår et andet beløb (REM 03/2013),

har

RETTEN (Femte Afdeling)

sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, A. Dittrich, og dommerne J. Schwarcz (refererende dommer) og V. Tomljenović,

justitssekretær: fuldmægtig J. Palacio González,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. april 2016,

afsagt følgende

Dom

Sagens faktiske omstændigheder

1 I perioden fra den 30. juni 2009 til den 24. september 2010 indførte ACTEMSA SA (herefter »den afgiftspligtige«), et selskab med hjemsted i Spanien, varer fremstillet ved forarbejdning af tun, nemlig tunfiskekonserves og frosne tunfiskefileter angivet med oprindelse i Ecuador, til Unionen (herefter »de omtvistede indførsler«).

2 Den afgiftspligtige indgav en ansøgning til de spanske toldmyndigheder om anvendelse af arrangementet med generelle toldpræferencer (herefter »GSP«) på de omtvistede indførsler, idet selskabet til støtte for sine toldangivelser fremlagde oprindelsescertifikater formular A udstedt af toldmyndighederne i Ecuador på grundlag af en formular indgivet af eksportøren, som erklærede, at varernes oprindelse var Ecuador, og at betingelserne for at opnå oprindelsescertifikaterne var opfyldt.

3 På grundlag af de oprindelsescertifikater, som den afgiftspligtige har fremlagt, har de spanske toldmyndigheder imødekommet anmodningen om at drage fordel af præferencetoldbehandling for de omtvistede indførsler.

4 I den periode, hvor de omtvistede indførsler fandt sted, jf. præmis 1 ovenfor, nemlig den 21. maj 2010, offentliggjorde Europa-Kommissionen en meddelelse til importørerne med overskriften »Import af tun fra Colombia og El Salvador til [Unionen]« (EUT 2010, C 132, s. 15, herefter »meddelelsen«), hvori følgende passager er relevante i nærværende sag for at afgrænse meddelelsens rækkevidde og afgøre, om den vedrører de omtvistede indførsler:

»[Kommissionen] informerer EU’s erhvervsdrivende om, at der er begrundet tvivl om, hvorvidt præferenceordningen anvendes korrekt, og hvorvidt de oprindelsesbeviser, der i EU fremlægges for tunfiskekonserves og frosne tunfileter (»loins«) henhørende under HS-underposition 1604 14 importeret fra Colombia og El Salvador, kan anvendes.

Det fremgår af forskellige undersøgelser, at store mængder tunfiskekonserves og frosne tunfileter (»loins«) henhørende under HS-underposition 1604 14 angives som havende oprindelse i Colombia eller El Salvador, hvilket de ikke er berettiget til.

Det kan desuden ikke udelukkes, at der importeres sendinger fra andre lande, der er omfattet af [GSP] uden at opfylde GSP-oprindelsesreglernes krav vedrørende kumulering af oprindelse.«

5 Fra den 14. til den 30. september 2010 gennemførte repræsentanter for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og visse medlemsstater et kontrolbesøg i Ecuador for at afgøre oprindelsen af råvarer anvendt til fremstilling af varer ved forarbejdning af tun fra dette land og eksporteret til Unionen med oprindelsescertifikater formular A udstedt i dette land med henblik på at drage fordel af præferencetoldbehandlingen.

6 OLAF’s endelige rapport fastslog, at de ecuadorianske myndigheder med urette havde udstedt oprindelsescertifikater formular A for varer på basis af tun forarbejdet i Ecuador på grundlag af råvarer fanget af fiskerifartøjer fra El Salvador og Panama, hvorefter de regler, der gjorde det muligt at fastslå, at varerene havde oprindelse i Ecuador, ikke var overholdt.

7 OLAF bemærkede for så vidt angår rå fisk fanget af salvadoranske skibe, at myndighederne i dette land ikke havde godtgjort fiskens oprindelse i henhold til artikel 72a og artikel 80 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT 1993, L 253, s. 1), og hvad angår rå fisk fanget af både fra Panama, at de panamanske myndigheder havde udstedt oprindelsescertifikater formular A skønt momsreglen i artikel 70 i forordning nr. 2454/93 ikke var overholdt.

8 For så vidt som de omtvistede indførsler ikke kunne drage fordel af præferencetoldbehandlingen indledte de spanske myndigheder i 2012 en procedure til efteropkrævning af importafgifterne og anvendte den almindeligt gældende toldsats på 24% for de pågældende erhvervsdrivende, hvorfor størrelsen af den opkrævede told beløb sig til 2 094 850,62 EUR.

9 Ved flere skrivelser, hvoraf den seneste er dateret den 7. februar 2013, indgav den afgiftspligtige en anmodning til de spanske myndigheder om fritagelse for importafgifter på grundlag af artikel 236 sammenholdt med artikel 220, stk. 2, litra b), i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT 1992, L 302, s. 1, herefter »toldkodeksen«), eller subsidiært i henhold til toldkodeksens artikel 239.

10 Ved skrivelse af 18. april 2013 anmodede de spanske myndigheder Kommissionen om at afgøre, om der var grundlag for at give fritagelse for importafgifter i henhold til toldkodeksens artikel 236 sammenholdt med artikel 220, stk. 2, litra b), og sammenholdt med artikel 869 og 871 i forordning nr. 2454/93 eller subsidiært i henhold til toldkodeksens artikel 239 og artikel 905 i forordning nr. 2454/93.

11 Ved skrivelser af 8. maj og 17. september 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som de spanske myndigheder fremsendte ved skrivelser af 28. maj og 21. oktober 2013. Den afgiftspligtige fik kendskab til hver af disse anmodninger om oplysninger og afgav forklaringer til de svar, som de spanske myndigheder havde til hensigt at fremsende.

12 Ved skrivelse af 12. februar 2014 opfordrede Kommissionen i overensstemmelse med artikel 873 og 906a i forordning nr. 2454/93 den afgiftspligtige til at redegøre for sine synspunkter vedrørende de faktiske og retlige omstændigheder, som ifølge Kommissionen kunne føre til et afslag. Den afgiftspligtige svarede ved skrivelse af 5. marts 2014, hvori selskabet anførte, at det ikke burde bære ansvaret for en fejl, som myndighederne i Ecuador havde begået. Selskabet fremhævede ligeledes sin gode tro og sin uenighed i Kommissionens konstateringer vedrørende selskabets manglende omhu i forbindelse med indførsler gennemført efter den 21. maj 2010.

13 Den 8. maj 2014 mødtes en ekspertgruppe sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne i henhold til artikel 873 og 907 i forordning nr. 2454/93 for at gennemgå sagens akter.

14 Ved afgørelse C(2014) 3007 final af 15. maj 2014, fastslog Kommissionen, at fritagelse for importafgifter i et konkret tilfælde var berettiget for så vidt angik et bestemt beløb, men ikke for så vidt angik et andet beløb (REM 03/2013) (herefter »den anfægtede afgørelse«).

15 I forbindelse med undersøgelsen af anmodningen i henhold til toldkodeksens artikel 236, sammenholdt med artikel 220, stk. 2, litra b), har Kommissionen i 26. betragtning til den anfægtede afgørelse for det første fastslået, at de ecuadorianske toldmyndigheder havde foretaget en fejlagtig anvendelse af reglerne om udstedelse af oprindelsescertifikater formular A, og for det andet at den omstændighed, at der var afgivet fejlagtige oplysninger ved anmodningen om certifikater fra det eksporterende selskabs side, ikke var tilstrækkelig til at udelukke, at der forelå en fejl, som kunne tilregnes de ecuadorianske myndigheder. Kommissionen fandt videre, at den skulle undersøge, om fejlen med rimelighed kunne have været opdaget af den afgiftspligtige, idet der skulle tages hensyn til alle sagens omstændigheder, fejlens nærmere beskaffenhed, den afgiftspligtiges erfaring og den agtpågivenhed, selskabet har udvist.

16 Hvad angår fejlens beskaffenhed har Kommissionen i 28. betragtning til den anfægtede afgørelse anført, at gentagelsen af den fejl, som bestod i de ecuadorianske myndigheders udstedelse af oprindelsescertifikater formular A, gennem en lang periode, talte for den afgiftspligtiges gode tro, og at det ikke var muligt at fastslå, om den fejl, som således var begået, kunne have været opdaget af selskabet for indførsler foretaget før den 21. maj 2010.

17 I 29. betragtning til den anfægtede afgørelse har Kommissionen anført, at den afgiftspligtige havde stor professionel erfaring, idet selskabet var aktiv inden for import og eksport af fiskevarer stammende fra Latinamerika, Afrika og lande i Asien og Østen.

18 Hvad angår den afgiftspligtiges omhu har Kommissionen i 30.-36. betragtning til den anfægtede afgørelse sondret mellem indførsler foretaget af den afgiftspligtige før den 21. maj 2010, hvor meddelelsen blev offentliggjort, og indførsler foretaget efter denne dato. Med henvisning til den omstændighed, at det i meddelelsen var anført, at »det [...] ikke [kan] udelukkes, at der importeres sendinger fra andre lande, der er omfattet af [GSP] uden at opfylde GSP-oprindelsesreglernes krav vedrørende kumulering af oprindelse«, har Kommissionen anført, at den afgiftspligtige efter den 21. maj 2010 burde have taget de nødvendige forholdsregler for at kontrollere beviserne for oprindelse for at sikre sig en korrekt anvendelse af bestemmelserne vedrørende præferencebehandling og nærmere bestemt reglerne om regional kumulation. Regnet fra offentliggørelsen af meddelelsen kunne den afgiftspligtige ikke længere betragtes som værende i god tro. For indførslerne foretaget før offentliggørelsen af meddelelsen er der derimod intet, der rejser tvivl ved den afgiftspligtiges gode tro og selskabets omhu.

19 Kommissionen har følgelig i 39.-48. betragtning til den anfægtede afgørelse undersøgt de betingelser, som opstilles i toldkodeksens artikel 239 for at give fritagelse for importafgifter for indførslerne foretaget efter den 21. maj 2010. Hvad angår den første betingelse har Kommissionen fundet, at den afgiftspligtige ikke befandt sig i nogen særlig situation i forhold til den, som andre erhvervsdrivende, som udøvede samme virksomhed, befandt sig i, efter at den har anført, at tilliden til gyldigheden af oprindelsescertifikater, som viste sig at være ugyldige, ikke indebar, at der forelå en særlig situation. Kommissionen har ligeledes præciseret, at den anden betingelse vedrørende den omhu, som kan forventes af en erfaren importør, heller ikke var opfyldt, og har henvist til de betragtninger vedrørende den afgiftspligtiges omhu, som er undersøgt i forbindelse med anvendelsen af toldkodeksens artikel 220.

20 Kommissionen konkluderede således følgende i den anfægtede beslutning:

»Artikel 1

Der skal indrømmes fritagelse for importafgifter for et beløb på 999 863,58 EUR, som anmodet af Kongeriget Spanien den 18. april 2013, vedrørende indførsler foretaget mellem den 1. januar 2009 og den 20. maj 2010.

Artikel 2

Der skal ikke indrømmes fritagelse for importafgifter for et beløb på 1 094 987,04 EUR, som anmodet af Kongeriget Spanien den 18. april 2013, vedrørende indførsler foretaget mellem den 21. maj 2010 og den 24. september 2010.«

Retsforhandlinger og parternes påstande

21 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. juli 2014 har Kongeriget Spanien anlagt denne sag. Kommissionen indgav sit svarskrift den 7. oktober 2014. Den 22. december 2014 indgav Kongeriget Spanien sin replik, og den 17. februar 2015 indgav Kommissionen sin duplik.

22 Efter forslag fra den refererende dommer har Retten (Femte Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.

23 Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 6. april 2016.

24 Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:

– Den anfægtede afgørelses artikel 2 annulleres.

– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

25 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse i det hele.

– Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Retlige bemærkninger

26 Kongeriget Spanien har fremført tre anbringender til støtte for sit søgsmål. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit, det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af toldkodeksens artikel 239, og det tredje anbringende, som er rejst subsidiært, vedrører tilsidesættelse af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit, for så vidt angår reglen om regional kumulation i forordning 2454/93.

Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b)

27 Det skal indledningsvis bemærkes, at tre betingelser skal være opfyldt, for at de nationale myndigheder i henhold til toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), kan undlade at foretage efteropkrævning af importafgifter (jf. analogt dom af 14.11.2002, Ilumitrónica, C-251/00, EU:C:2002:655, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

28 Det er for det første en betingelse, at afgifterne som følge af en fejl, som de kompetente myndigheder selv har begået, ikke er blevet opkrævet. Den fejl, som myndighederne har begået, skal endvidere være af en sådan karakter, at en afgiftspligtig i god tro ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget den på trods af dennes erfaring og den agtpågivenhed, som denne har udvist. Endelig skal sidstnævnte i forbindelse med toldangivelsen have overholdt samtlige bestemmelser i de gældende forskrifter (jf. analogt dom af 14.11.2002, Ilumitrónica, C-251/00, EU:C:2002:655, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).

29 Overholdelsen af disse betingelser skal vurderes i lyset af formålet med toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), som er at beskytte afgiftsskyldnerens berettigede forventning med hensyn til, at samtlige forhold, som ligger til grund for afgørelsen om at foretage eller undlade efteropkrævning af told, er korrekte (jf. analogt dom af 14.11.2002, Ilumitrónica, C-251/00, EU:C:2002:655, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

30 Det fremgår imidlertid af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit, at debitor ikke kan påberåbe sig at have handlet i god tro, når Kommissionen har offentliggjort en meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende om, at der foreligger begrundet tvivl om, at det præferenceberettigede tredjeland har anvendt præferenceordningen korrekt (jf. i denne retning kendelse af 1.10.2009, Agrar-Invest-Tatschl mod Kommissionen, C-552/08 P, EU:C:2009:605, præmis 56 og 57), idet der ikke er fastsat nogen bestemmelse om, hvorvidt debitor kan godtgøre sin gode tro ved at træffe yderligere foranstaltninger med henblik på at sikre, at certifikaterne til præferenceformål er autentiske og rigtige (dom af 8.10.2008, Agrar-Invest-Tatschl mod Kommissionen, T-51/07, EU:T:2008:420, præmis 42).

31 Det er i lyset af disse bemærkninger, at det første anbringende skal behandles.

32 Kongeriget Spanien har for det første i det væsentlige anført, at når Kommissionen har til hensigt at forkaste de nationale myndigheders synspunkter, skal den på grundlag af relevante faktiske omstændigheder godtgøre, at der foreligger en åbenbar forsømmelighed fra den erhvervsdrivendes side. Kommissionen kan ikke nøjes med at henvise til forpligtelsen for importørerne til at træffe de nødvendige forholdsregler for at kontrollere de oprindelsesbeviser, som er indeholdt i meddelelsen, uden at godtgøre hvori den afgiftspligtige har tilsidesat sin forpligtelse til at udvise omhu eller være i god tro. Kongeriget Spanien er imidlertid af den opfattelse, at offentliggørelsen af meddelelsen ikke er til hinder for, at den afgiftspligtige påberåber sig at være i god tro, eftersom denne meddelelse alene vedrører indførsler med oprindelse i Columbia og El Salvador, og dens virkninger kan ikke udstrækkes til andre lande, som er del af den regionale sammenslutning II, så som Ecuador, imellem hvilke reglen om regional kumulation finder anvendelse (jf. ligeledes præmis 48 nedenfor).

33 Kommissionen har anført, at Kongeriget Spaniens argumentation skal forkastes. Den har indledningsvis i det væsentlige gjort gældende, at når en vare, som eventuelt har draget fordel af præferencetoldbehandling, ikke har den anførte oprindelse eller hvis oprindelse ikke kan bekræftes, skal de kompetente myndigheder i princippet foretage en efterfølgende bogføring af importafgifterne.

34 Kommissionen er af den opfattelse, at den første betingelse i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), for at undlade at foretage efteropkrævning er opfyldt, for så vidt som de ecuadorianske myndigheder har begået en fejl ved at udstede oprindelsescertifikater formular A på trods af den manglende overholdelse af reglerne om regional kumulation.

35 Selv om de to øvrige betingelser fastsat i samme bestemmelse var opfyldt før den 21. maj 2010, er de det ikke længere efter denne dato. Fra denne dato kunne den afgiftspligtige i henhold til toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit, ikke længere påberåbe sig at være i god tro, for så vidt som meddelelsen ligeledes fandt anvendelse på Ecuador, og idet selskabet ikke har godtgjort at have udvist omhu for at sikre sig, at betingelserne vedrørende præferencetoldbehandling var opfyldt.

36 Kommissionen har anført, at spørgsmålet om, hvorvidt toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit, indfører en uigendrivelig formodning, ikke er behandlet i Unionens retspraksis. Kommissionen er af den opfattelse, at en erhvervsdrivende under visse ekstraordinære omstændigheder kan påberåbe sig at være i god tro efter at have godtgjort, at der er foretaget yderligere kontrolforanstaltninger efter offentliggørelsen af en meddelelse til importørerne.

37 Kommissionen er i øvrigt af den opfattelse, at i tilfælde af offentliggørelse af en meddelelse til importørerne påhviler bevisbyrden for den gode tro og for den nødvendige omhu den afgiftspligtige. I det foreliggende tilfælde har Kongeriget Spanien ikke godtgjort, at den afgiftspligtige har truffet yderligere foranstaltninger for at sikre sig varernes oprindelse efter offentliggørelsen af meddelelsen.

38 Kommissionen har anført, at meddelelsen nævner Columbia og El Salvador, og for de ni øvrige lande i den regionale sammenslutning II muligheden for uregelmæssighederne for varer henhørende under samme toldunderposition som de omtvistede indførsler. Den er således af den opfattelse, at meddelelsen henviser til disse ni lande uden at nævne dem udtrykkeligt. En erfaren erhvervsdrivende ville udlede af meddelelsen, at der forelå en risiko for alle lande i den regionale sammenslutning II, for så vidt angår regional kumulation. Kommissionen har ligeledes anført, at den lovligt generelt kan henvise til flere lande i en meddelelse til importørerne, hvilket den har gjort to gange tidligere.

39 Meddelelsen henleder importørernes opmærksomhed på nødvendigheden af at træffe forholdsregler i forbindelse med indførsler fra alle lande i sammenslutning II. Råvarer fra Columbia og El Salvador kan således være udført til andre lande i sammenslutning II med henblik på anvendelse i bearbejdningen af varer fremstillet ved forarbejdning af tun med henblik på udførsel til Unionen. Disse varer kan med anvendelsen af princippet om regional kumulation betragtes som havende oprindelse i Ecuador, uden at oprindelsen af råvarerne er kendt af importøren i Unionen.

40 Kommissionen har endvidere anført, at det hverken fremgår af ordlyden af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), eller af Kommissionens meddelelse af 5. december 2000, hvori den præciserede betingelserne om underrettelse af de erhvervsdrivende og medlemsstaternes administrationer, når der foreligger begrundet mistanke vedrørende oprindelsen af varer der omfattes af præferencetoldordninger (EFT 2000, C 348, s. 4) og af 30. oktober 2012 om betingelser i forbindelse med toldpræferenceordninger for underretning af de erhvervsdrivende og medlemsstaternes administrationer om tilfælde af begrundet tvivl med hensyn til varers oprindelse (EFT 2012, C 332, s. 1), som Kongeriget Spanien har henvist til ved Retten, at der skal være begrundet tvivl i forhold til de lande eller varer, som falder inden for anvendelsesområdet for meddelelsen, idet denne tvivl i forhold til visse lande ligeledes indebærer at der foreligger uregelmæssigheder vedrørende andre lande i samme regionale sammenslutning.

41 Hvad angår perioden efter offentliggørelsen af meddelelsen er Kommissionen af den opfattelse, at den afgiftspligtige burde have truffet foranstaltninger for at sikre sig varernes oprindelse. Den har anført, at meddelelsen opfordrer til forøget forsigtighed for så vidt angår indførsler fra alle lande i den regionale sammenslutning II, idet en vare, som hævdes at have oprindelse i Ecuador, kan omfatte råvarer, som stammer fra Columbia eller El Salvador, og som potentielt kan være uregelmæssige. Henset til det begrænsede antal meddelelser til importørerne, som Kommissionen har offentliggjort, kan en afgiftspligtig, der importerer varer fra et land i samme regionale sammenslutning, som den, der er genstand for meddelelsen, uden at tage denne i betragtning, ikke kvalificeres som omhyggelig. Den afgiftspligtige har under alle omstændigheder ikke truffet de nødvendige forholdsregler for at sikre en passende kontrol med beviserne for oprindelse til anvendelse af præferencetoldbehandlingen.

42 I duplikken har Kommissionen anført, at selv om OLAF’s endelige rapport fastsætter en mulighed for at fravige eller ændre meddelelsen, hvis El Salvador ændrede sin adfærd, vedrører den alene dette land, mens meddelelsen forbliver gældende for de andre lande i den regionale sammenslutning II. Ifølge Kommissionen er de meddelelser til importørerne, som den henviser til, ikke berørt af en retssikkerhedsmangel og udgør ikke en undtagelse til den almindelige ordning. Hvad angår den erhvervsdrivendes omhu har Kommissionen tilføjet, at når der i meddelelsen udtrykkes tvivl om den korrekte anvendelse af reglerne om regional kumulation, tilkommer det i henhold til retspraksis den afgiftspligtige at indhente oplysninger og søge enhver mulig afklaring for ikke at tilsidesætte de omhandlede bestemmelser, hvilket selskabet ikke har gjort.

43 Kommissionen har endelig anført, at selv hvis det tilkom den at godtgøre den afgiftspligtiges manglende omhu, har den løftet denne bevisbyrde ved at redegøre for indholdet af meddelelsen, ved at fremhæve den afgiftspligtiges store erfaring med indførsel af de omhandlede varer, hvorfor selskabet burde have været i tvivl om den korrekte anvendelse af oprindelsesreglerne, og ved at fremhæve, at den afgiftspligtige ikke har truffet yderligere forholdsregler efter offentliggørelsen af meddelelsen.

44 Ifølge fast retspraksis skal retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning overholdes af bl.a. EU-institutionerne (jf. dom af 9.7.2015, Salomie og Oltean, C-183/14, EU:C:2015:454, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis). Det følger bl.a. heraf, at EU-lovgivningen skal være klar, og dens anvendelse forudselig for de retsundergivne, idet dette krav om retssikkerhed gælder med særlig styrke, når der er tale om bestemmelser, der vil kunne medføre økonomiske konsekvenser, således at de berørte kan få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved pålægges dem (dom af 15.12.1987, Irland mod Kommissionen, 325/85, EU:C:1987:546, præmis 18, og af 9.7.2015, Salomie og Oltean, C-183/14, EU:C:2015:454, præmis 31).

45 Desuden er det fastslået, at en absolut udelukkelse af, at der foreligger god tro, når der er offentliggjort en meddelelse til importører, sikrer et meget højt retssikkerhedsniveau (dom af 8.10.2008, AgrarInvestTatschl mod Kommissionen, T-51/07, EU:T:2008:420, præmis 43).

46 Det fremgår således af selve ordlyden af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), at når der er offentliggjort en meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende om, at der foreligger begrundet tvivl om, hvorvidt det præferenceberettigede tredjeland har anvendt præferenceordningen korrekt, kan importørerne fra tidspunktet for offentliggørelsen ikke påberåbe sig at have handlet i god tro, hvorved der sikres et meget højt retssikkerhedsniveau, og hvilket betyder, at de nationale myndigherder eller Kommissionen giver afslag på anmodningen om fritagelse for importafgifter.

47 I den anfægtede afgørelses artikel 2 gives der afslag på anmodningen om fritagelse for importafgifter for perioden fra den 21. maj 2010, som er tidspunktet for offentliggørelsen af meddelelsen.

48 Da Kongeriget Spanien har anfægtet anvendelsen af meddelelsen til importørerne på de omtvistede indførsler, som stammer fra Ecuador og ikke fra Columbia eller El Salvador, som er de lande, der er omfattet af meddelelsen, skal rækkevidden af meddelelsen fastlægges, før der eventuelt skal svares på de argumenter, hvorved det gøres gældende at den afgiftspligtige har handlet i god tro. Det skal i denne forbindelse indledningsvis og i lyset af Kommissionens argumenter fremsat for Retten bemærkes, at den regionale sammenslutning II i henhold til artikel 72, stk. 3, litra b), i forordning nr. 2454/93 består af følgende lande med henblik på regional kumulation: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, Peru og Venezuela.

49 Det skal for det første bemærkes, at meddelelsen er rettet mod erhvervsdrivende, som importerer varer på basis af tun til Unionen, dvs. professionelle, hvoraf en del kan være erfarne eller meget erfarne.

50 Det skal for det andet bemærkes, at der i meddelelsen ikke henvises til Ecuador, hverken i titlen eller i selve meddelelsens tekst. Det fremgår derimod klart af første afsnit, at meddelelsen henviser til indførsler af varer på basis af tun til Unionen, der er angivet som havende oprindelse i Columbia eller El Salvador.

51 Meddelelsen omtaler for det tredje uden yderligere præcisering »begrundet tvivl« om, at præferenceordningen er anvendt korrekt og om anvendelsen af de beviser for oprindelse, som fremlægges i Unionen, da det fremgår af forskellige undersøgelser, at store mængder varer på basis af tun angives som havende oprindelse i Colombia eller El Salvador, men at de ikke er berettiget til at drage fordel af præferenceordningen.

52 For det fjerde udelukker meddelelsen ikke, at der importeres sendinger fra andre lande, der er omfattet af GSP uden at opfylde GSP-oprindelsesreglernes krav vedrørende kumulering af oprindelse. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der ikke gives nogen yderligere udtrykkelig præcisering vedrørende den omhandlede GSP.

53 Det bemærkes, at de sidstnævnte to forhold ikke er klare, selv hvis der skal tages hensyn til, at det er en erfaren eller meget erfaren erhvervsdrivende, der læser teksten. De giver således ikke mulighed for at forstå dels hvorfor indførsler, der angives som havende oprindelse i Columbia og El Salvador, ikke er berettigede til at drage fordel af præferenceordningen, dels om udtrykket vedrørende indførsler med oprindelse i andre lande omfatter varer angivet som sådanne ved indførslen til Unionen eller varer angivet som havende oprindelse i Columbia eller El Salvador, men som reelt stammer fra andre lande, der drager fordel af GSP. Som Kongeriget Spanien med rette har gjort gældende, er det muligt at rejse tvivl ved spørgsmålet om, hvorvidt meddelelsen ved at nævne GSP omfatter alle de lande, der drager fordel af en sådan ordning eller alene dem, der er del af samme regionale sammenslutning som Columbia og El Salvador, nemlig den regionale sammenslutning II.

54 Med henblik på at afgøre den præcise betydning og rækkevidde af meddelelsen skal de andre sprogversioner, som eventuelt fremstiller indholdet og oplysningerne til importørerne klarere, undersøges. Den omstændighed i sig selv, at det er nødvendigt at sammenligne de forskellige sprogversioner af en meddelelse til importørerne for at forstå rækkevidden korrekt, udgør imidlertid allerede et negativt indicium for så vidt angår meddelelsens klarhed og præcision. Hver af disse versioner skal således i princippet i sig selv gøre det muligt for de berørte erhvervsdrivende at blive tilstrækkeligt oplyste om de relevante punkter og om de af Kommissionen påpegede risici, for så vidt som det ikke kan kræves af disse erhvervsdrivende, at de generelt foretager en sammenlignende fortolkning af meddelelsens betydning henset til disse forskellige sprogversioner.

55 Hvad i det foreliggende tilfælde vedrører andet afsnit af meddelelsen, hvis betydning og rækkevidde ikke forekommer tilstrækkelig klar ved læsning af den franske version (jf. præmis 53 ovenfor), har den spanske version, som er særligt relevant i det foreliggende tilfælde på grund af de omhandlede erhvervsdrivende og lande, følgende ordlyd: »Diversas investigaciones han permitido constatar que cantidades importantes de atún en conserva y de lomos de atún congelados de la subpartida 1604 14 del SA se declaran como originarias de Colombia o El Salvador, sin cumplir las condiciones para ello.« Det fremgår heraf, at indførsler angivet som havende oprindelse i Columbia eller El Salvador ikke opfylder betingelserne for at blive angivet som havende oprindelse i et af disse to lande. Den engelske version angiver det samme: »From various investigations, it results that significant quantities of canned tuna and frozen tuna loins of HS subheading 1604 14 are declared as having origin of Colombia or El Salvador, for which they are not eligible.«

56 Det fremgår af disse sprogversioner af meddelelsen, at indførsler af varer på basis af tun angivet som havende oprindelse i Columbia eller El Salvador ikke med rette kan anerkendes en sådan oprindelse, hvilket giver en vis forklaring på afslaget på at drage fordel af præferenceordningen nævnt i den franske version på en utilstrækkelig måde for at forstå meddelelsens rækkevidde. Det skal imidlertid fastslås, at de andre nævnte sprogversioner intet tilføjer vedrørende det præcise grundlag for et sådant afslag. Den præcise begrundelse for, at de omhandlede indførsler ikke med rette kan få anerkendt denne oprindelse, er således ikke givet.

57 Det skal følgelig alene udledes af disse to første afsnit i meddelelsen, at på grund af den begrundede tvivl om anvendelsen af beviserne for oprindelse, som er fremlagt i Unionen, er de indførsler af varer på basis af tun, der er angivet som havende oprindelse i Columbia eller El Salvador, blevet betragtet som ikke berettigede til præferenceordningen med den begrundelse, at disse beviser ikke godtgør, at de omhandlede varer ved anvendelse af GSP kunne anerkendes som havende en sådan oprindelse.

58 Med andre ord oplyser meddelelsen importørerne om, at de varer, der er angivet som havende oprindelse i Columbia eller El Salvador ikke kan betragtes som havende en sådan oprindelse, uanset om denne oprindelse er udledt af den omstændighed, at disse varer er fanget og forarbejdet i disse lande, eller om oprindelsen er udledt af den omstændighed, at de er betragtet som havende oprindelse i disse to lande efter at være fanget eller forarbejdet i et andet land, der drager fordel af GSP. Som det allerede er fastslået, nævner meddelelsen GSP-præferenceordningen uden at give nogle præciseringer vedrørende bl.a. hvilke lande, der er omhandlet.

59 Selv om det ganske vist kan udledes af en af de mulige fortolkninger af meddelelsen, at denne henvisning i det væsentlige tilsigter at omfatte den regionale sammenslutning II, som de to omhandlede lande er del af, og dette navnlig på grund af benævnelsen »kumulering af oprindelse«, forholder det sig ikke desto mindre således, at det på grund af den upræcise formulering af meddelelsen heller ikke kan udelukkes, at visse erhvervsdrivende – selv meget erfarne – kan fortolke meddelelsen som omfattende alle indførsler fra et hvilket som helst land, der drager fordel af GSP, som imidlertid ikke opfylder de kriterier, der kræves af oprindelsesreglerne for GSP vedrørende kumulering af oprindelse, samtidig med at de angives som havende oprindelse i Columbia og El Salvador. Denne fortolkning er fortsat mulig når det for det første alene er anført i meddelelsen, at de omhandlede indførsler ikke »opfylde[r] GSP-oprindelsesreglernes krav vedrørende kumulering af oprindelse« uden andre forklaringer, og der for det andet skal tages hensyn til den omstændighed, at det tredje afsnit i meddelelsen nødvendigvis læses i lyset af de to første afsnit, hvoraf det ses, at problemerne er forbundet med indførsler, der angives som havende oprindelse i Columbia og El Salvador.

60 I denne forbindelse bemærkes, at henset til den særlige vigtighed af en meddelelse til importørernes i overensstemmelse med, hvad der er bemærket i præmis 44 og 45 ovenfor, skal meddelelsen være særligt klar bl.a. vedrørende spørgsmålet om, hvilke lande den vedrører. Som det direkte fremgår af ordlyden af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit, gør dette sig desto mere gældende, idet en sådan meddelelse skal angive, at der foreligger begrundet tvivl om, at »det præferenceberettigede land« har anvendt præferenceordningen korrekt. Den omhandlede bestemmelse henviser således hverken til en »sammenslutning af lande« eller til flere lande, som det ud fra en fortolkning af Kommissionens generelle angivelser vedrørende en eventuel tilstedeværelse af andre ikke specificerede risici tilkommer de erhvervsdrivende at fastlægge. Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen uden større besvær kunne have præciseret meddelelsens rækkevidde land for land, så meget desto mere som den har anerkendt, at den tidligere alene havde offentliggjort et meget lille antal meddelelser til importørerne (jf. præmis 41 ovenfor), hvilket udgør en omstændighed, hvoraf det fremgår, at det ikke er muligt at tage hensyn til nogen nødvendighed af administrativ lettelse, som ud fra hensyn til hurtigheden kunne have forpligtet Kommissionen til at foretage en udpegelse af en sammenslutning af lande.

61 Under sådanne omstændigheder skal det for så vidt angår meddelelsens tredje afsnit nærmere bestemt bemærkes, at betydningen heraf ikke er tilstrækkelig klar for at forstå den nøjagtige rækkevidde af meddelelsen, hverken i den franske version, der er formuleret meget generelt, eller i visse af de øvrige relevante sprogversioner.

62 I den spanske version anføres følgende: »Por otro lado, no se puede excluir que haya importaciones procedentes de otros países que se acojan al sistema de preferencias generalizadas (SPG) sin cumplir los requisitos fijados en las normas de origen del SPG relativas a la acumulación de origen.« Dette betyder, at det ikke kan udelukkes, at der importeres sendinger fra andre lande, der er omfattet af GSP uden at opfylde oprindelsesreglernes krav vedrørende kumulering af oprindelse. Selv en sådan formulering forekommer ualmindeligt vid og upræcis, for så vidt angår hvilke lande, der konkret er omfattet eller hvilke nøjagtige betingelser, der ikke er opfyldt, dvs. for så vidt angår grundlaget for konstateringen af, at kumuleringen af oprindelse ikke kunne tildeles.

63 Hvad angår den engelske version, giver denne ikke yderligere præciseringer: »Moreover, it cannot be excluded that consignments are imported from other countries benefitting from the generalized system of preferences (GSP) without fulfilling requirements of GSP rules of origin concerning cumulation of origin«. De indførsler, som det drejer sig om, kan være dem, der er angivet som havende oprindelse i Columbia eller El Salvador, men som reelt stammer fra et andet land.

64 De tre første afsnit i meddelelsen indeholder således ikke – selv når de læses i sammenhæng – tilstrækkelige angivelser for at fastslå den præcise rækkevidde.

65 Som allerede bemærket, fremgår det alene af de to første afsnit i meddelelsen, at på grund af den begrundede tvivl om anvendelsen af beviserne for oprindelse, som er fremlagt i Unionen, er de indførsler af varer på basis af tun, der er angivet som havende oprindelse i Columbia eller El Salvador, blevet betragtet som ikke berettigede til præferenceordningen, da disse beviser ikke godtgør, at de omhandlede varer ved anvendelse af GSP kunne anerkendes som havende en sådan oprindelse (jf. præmis 57 ovenfor). En tilsidesættelse af oprindelsesreglerne er således fastslået for så vidt angår indførsler, der angives som havende oprindelse i disse to lande i den regionale sammenslutning II ved anvendelse af GSP.

66 Det anføres i øvrigt i det tredje afsnit af meddelelsen, at »det ikke kan udelukkes«, at der importeres sendinger fra andre lande, der er omfattet af GSP uden at opfylde oprindelsesreglernes krav vedrørende kumulering af oprindelse, således som det særligt anføres i den spanske version. Som det allerede er fremhævet, forholder det sig imidlertid for det første således, at selv om toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit netop henviser til »begunstigede lande«, anføres der i tredje afsnit af meddelelsen ikke en opregning af dette eller hint land. For det andet bemærkes i modsætning til, hvad Kommissionen har anført, at i mangel af mere præcise angivelser vedrørende den fejl, som er begået, og som førte til at det var umuligt at opfylde betingelserne for kumulering af oprindelse, er det ikke muligt – i det mindste ikke med tilstrækkelig sikkerhed – at konkludere, at alle erhvervsdrivende ville forstå, at meddelelsen alene omfattede lande i den regionale sammenslutning II, dvs. lande i samme sammenslutning som Columbia og El Salvador.

67 I denne sidstnævnte henseende bemærkes endvidere, at det tilkommer Kommissionen, hvis dette var dens hensigt, at formulere ordlyden af meddelelsen i det mindste ved at foretage en præcis afgrænsning til GSP’s sammenslutning II, således at det er muligt at identificere de »begunstigede lande« uden nogen tvivl for enhver erhvervsdrivende. Denne angivelse er imidlertid ikke indeholdt i meddelelsen og kan som anført ovenfor ikke nødvendigvis udledes af den blotte henvisning til »regional kumulation«. Under disse omstændigheder kan det ikke udelukkes, at en erhvervsdrivende kan forstå meddelelsen således, at den indeholder en generel henvisning til alle de situationer, der kan forekomme, for en hvilken som helst GSP-ordning, og omfattende alle foranstaltninger til omgåelse af reglerne om regional kumulation.

68 Det skal følgelig bemærkes, at selv en erfaren erhvervsdrivende ikke nødvendigvis ved læsning af meddelelsen vil forstå, at de omhandlede indførsler af varer på basis af tun med oprindelse i et land i samme regionale sammenslutning som Columbia og El Salvador, dvs. den regionale sammenslutning II, var de eneste indførsler, der var omfattet af den anførte tvivl vedrørende oprindelsesbeviserne. Den omstændighed, at meddelelsen ikke er tilstrækkelig klar, idet den alene indeholder en generel angivelse af, at det ikke kan udelukkes, at der foreligger uregelmæssigheder i andre lande, gør det ikke muligt at fjerne tvivlen vedrørende udstrækningen af dens geografiske anvendelse.

69 Den omstændighed, at det tilkommer de erhvervsdrivende at foretage en omhyggelig analyse af meddelelsen ved at forsøge at fortolke den i alle de eventuelt mulige betydninger eller ved at sammenligne dens forskellige sprogversioner, er et yderligere indicium for, at affattelsen af denne meddelelse ikke kan betragtes som tilstrækkelig præcis med henblik på anvendelse af de principper, der er fastsat i den i præmis 44 og 45 ovenfor nævnte retspraksis, dvs. med det formål at sikre retssikkerheden og beskyttelsen af de erhvervsdrivendes berettigede forventning. Kommissionen har under retsmødet i øvrigt selv medgivet, at det ville have været mere præcist at nævne de lande ved navn, som meddelelsen omhandlede. Skønt sidste afsnit i meddelelsen henviser til den omstændighed, at EU-erhvervsdrivende »træffer alle nødvendige forholdsregler«, idet der henvises til »de pågældende varer«, kan det under disse omstændigheder ikke fastslås, at disse begreber ud fra meddelelsens ordlyd kan forstås som ligeledes omhandlende de omtvistede indførsler fra Ecuador.

70 Kommissionen har følgelig begået en retlig fejl ved at anføre, at meddelelsen vedrører de omtvistede indførsler fra Ecuador, et land som er del af den regionale sammenslutning II med henblik på GSP, uden at den omstændighed, at dette land ikke er nævnt i meddelelsen, har nogen betydning. Henset til analysen i præmis 49-69 ovenfor har Kommissionen følgelig ligeledes begået en retlig fejl ved at finde, at den afgiftspligtige således ikke kunne påberåbe sig at være i god tro.

71 Det i øvrigt af Kommissionen anførte kan ikke ændre denne konklusion. For det første er spørgsmålet om Kommissionens praksis i andre meddelelser til importørerne, som heller ikke altid nævner de omhandlede lande ved navn, således uden betydning, selv hvis det antages at være godtgjort, for så vidt som betingelserne fastsat i selve ordlyden af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit, for det første er klar, og da spørgsmålet om hvorvidt en specifik meddelelse til importørerne opfylder de i lovgivningen fastsatte betingelser eller ej for det andet henhører under en ad hoc vurdering og ikke en analyse henset til en hævdet tidligere praksis fra Kommissionens side.

72 For det andet skal det fastslås, at for så vidt som Kommissionen har henvist til meddelelsens formål, som bl.a. er dels at give medlemsstaterne mulighed for at beskytte Unionens finansielle interesser dels at give de erhvervsdrivende mulighed for at beskytte deres økonomiske interesser, gør den omhandlede meddelelses upræcise karakter det ikke muligt at nå disse formål. Selv om Kommissionen var af den opfattelse, at der skulle handles på en sådan måde, at formålet med meddelelsen – som omhandler Columbia og El Salvador – ikke bliver fordrejet, tilkom det den at formulere denne meddelelse mere præcist, for så vidt angår de øvrige omfattede lande, med henblik på at udelukke enhver mulighed for svigagtige ændringer af handelsstrømmene vedrørende fiskeri af de omhandlede varer.

73 Hvad for det tredje angår de mange henvisninger til den omstændighed, at de omhandlede erhvervsdrivende i det foreliggende tilfælde er meget erfarne professionelle, som agerer på forskellige geografiske steder i verden, bemærkes, at dette ikke er en omstændighed, hvoraf det kan udledes, at de skal pålægges ansvaret for en uklar affattelse fra Kommissionens side af en meddelelse, som netop burde vejlede dem i deres aktiviteter.

74 Det følger af alle ovenstående bemærkninger, at Kommissionen ikke ved anvendelse af meddelelsen i den anfægtede afgørelse kunne anføre, at den afgiftspligtige ikke kunne påberåbe sig at være i god tro ved gennemførelse af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), for at opnå fritagelse for importafgifter for så vidt angår situationen efter den 21. maj 2010.

75 Det fremgår såvel af den anfægtede afgørelse – særligt 30. betragtning ff. hertil – som af de svar på spørgsmål fra Retten som Kommissionen har givet under retsmødet, at det er på grundlag af en anvendelse af artikel 220, stk. 2, litra b), femte afsnit, og i betragtning af at meddelelsen ligeledes vedrørte de omtvistede indførsler fra Ecuador, at Kommissionen har udelukket den afgiftspligtiges gode tro og selskabets omhu. Det skal tilføjes, at Kommissionen, som det fremgår af 28. betragtning til den anfægtede afgørelse og afgørelsens artikel 1, er af den opfattelse, at den afgiftspligtige ikke kunne have opdaget fejlen, før meddelelsen blev vedtaget. Det er i øvrigt ubestridt mellem parterne, at den afgiftspligtige har handlet med samme omhu før og efter den 21. maj 2010, idet Kommissionen snarere har foreholdt selskabet ikke at have foretaget en grundigere kontrol efter offentliggørelsen af meddelelsen (jf. i denne retning 33. betragtning til den anfægtede afgørelse).

76 For så vidt som det er fastslået, at meddelelsen ikke kan fortolkes som tilstrækkeligt præcis til ligeledes at omfatte indførsler fra Ecuador, kunne det ikke kræves af den afgiftspligtige, at selskabet ændrede sin adfærd efter offentliggørelsen af denne meddelelse. Et andet synspunkt ville svække retssikkerheden for de erhvervsdrivende, for så vidt som de i tilfælde af tvivl vedrørende rækkevidden af en meddelelse til importørerne af forsigtighedshensyn altid ville være forpligtede til at træffe yderligere beskyttelsesforanstaltninger, og dette også for indførsler fra lande, der ikke klart er identificeret som værende dem, Kommissionen nærede tvivl i forhold til.

77 Kongeriget Spaniens første anbringende skal følgelig tages til følge, og dermed skal den anfægtede afgørelses artikel 2, hvorved Kommissionen besluttede ikke at indrømme fritagelse for importafgifter for et beløb på 1 094 987,04 EUR, annulleres, uden at det er fornødent at tage stilling til medlemsstatens øvrige anbringender.

Sagens omkostninger

78 Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.

79 Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at bære sine egne omkostninger og betale Kongeriget Spaniens omkostninger i overensstemmelse med Kongeriget Spaniens påstand.

Af disse grunde

udtaler og bestemmer

RETTEN (Femte Afdeling):

1) Artikel 2 i Kommissionens afgørelse C(2014) 3007 final af 15. maj 2014, hvorved det fastslås, at fritagelse for importafgifter i et konkret tilfælde er berettiget for så vidt angår et bestemt beløb og ikke er berettiget for så vidt angår et andet beløb (REM 03/2013), annulleres.

2) Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger.