Skatteforlaget |
|
C-692/20 Kommissionen mod Royaume-Uni (Marquage fiscal du gazole) - Indstilling
Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT A.M. COLLINS
fremsat den 8. december 2022
Sag C-692/20
Europa-Kommissionen
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
»Traktatbrud – direktiv 95/60/EF – afgiftsmærkning af gasolier – manglende opfyldelse af en dom – artikel 260, stk. 1, TEUF – pålæggelse af et fast beløb – artikel 260, stk. 2, TEUF – overtrædelsens grovhed – aftale om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab – protokollen om Irland/Nordirland – overtrædelsens vedvarende karakter efter overgangsperiodens udløb for så vidt angår Nordirland – konsekvenser for beregningen af det faste beløb«
I. Indledning
1. I dom af 17. oktober 2018 i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-503/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:831, herefter »dommen i sag C-503/17«) fastslog Domstolen (2), at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 95/60/EF om afgiftsmærkning af gasolier og petroleum, idet det har tilladt anvendelsen af mærket brændstof (3) til sejlads med private fritidsfartøjer, selv når dette brændstof ikke er omfattet af nogen fritagelse fra eller nedsættelse af punktafgift (4).
2. Den 21. december 2020 anlagde Europa-Kommissionen nærværende søgsmål i henhold til artikel 260 TEUF mod Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland med påstand om, at det fastslås, at det ikke har opfyldt dommen i sag C-503/17, og at Domstolen pålægger en bøde.
3. Nærværende søgsmål har mindst tre nye karakteristika. For det første er det den eneste af sin slags mod Det Forenede Kongerige i løbet af dets medlemsskab af Den Europæiske Union. For det andet blev det anlagt i den overgangsperiode, der er fastsat i aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritanniens og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (herefter »udtrædelsesaftalen«) (5). For det tredje var Det Forenede Kongerige ved overgangsperiodens udløb kun forpligtet til at opfylde dommen i sag C-503/17 for så vidt angår Nordirland (6). Domstolen skal således ved afgørelse af dette søgsmål tage stilling til, om den sidste af disse tre karakteristika a) mindsker overtrædelsens grovhed og/eller b) har som følge, at Nordirlands BNP, der adskiller sig fra Storbritanniens BNP, skal anvendes ved beregningen af det faste beløb.
II. Den administrative procedure
4. Ved skrivelse af 22. oktober 2018 anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om inden for en frist på to måneder at beskrive de foranstaltninger, som det planlagde at træffe for at opfylde dommen i sag C-503/17, der blev afsagt den 17. oktober 2018. Det Forenede Kongerige svarede ved skrivelse af 19. december 2018. Det forklarede de praktiske vanskeligheder, som det stod over for, for at kunne opfylde dommen (7). Det tilkendegav sin hensigt om at forbyde anvendelsen af mærket brændstof til sejlads med private fritidsfartøjer ved at indføre primær lovgivning i 2019 og ved at fremsætte den nødvendige følgelovgivning for parlamentet inden 2020.
5. Da Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger, fremsendte den en åbningsskrivelse til Det Forenede Kongerige den 15. maj 2020, om at sidstnævnte endnu ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger for at opfylde dommen i sag C-503/17. I skrivelsen anmodedes der om bemærkninger inden for en frist på fire måneder efter modtagelsen, hvorefter Kommissionen kan indbringe sagen for Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF.
6. På en telefonkonference afholdt den 12. august 2020 forklarede Det Forenede Kongerige Kommissionens tjenestegrene, at mens en yderligere høring af interesserede parter om anvendelsen af mærket brændstof var i gang, var den relevante primær lovgivning blevet vedtaget, og at det ville gå videre med at vedtage den nødvendige følgelovgivning.
7. Det Forenede Kongerige besvarede åbningsskrivelsen ved skrivelse af 11. september 2020. Det forklarede, at der i dette år som følge af valget i december 2019 ikke var blevet vedtaget en finanslov. Svarene fra den førnævnte høring afslørede endvidere en række udfordringer af praktisk karakter for gennemførelsen af de foranstaltninger, der skulle sikre opfyldelse af dommen i sag C-503/17. Det Forenede Kongerige tilkendegav, at en yderligere offentlig høring ville slutte den 1. oktober 2020, hvorefter det ville beslutte, hvornår retten til at anvende mærket brændstof til sejlads med private fritidsfartøjer skulle fjernes.
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
8. Da Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger fra Det Forenede Kongerige anlagde Kommissionen nærværende søgsmål den 21. december 2020 (8). Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, sammenholdt med udtrædelsesaftalens artikel 127 og 131, idet Det Forenede Kongerige ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sag C-503/17.
– Det Forenede Kongerige tilpligtes i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, sammenholdt med udtrædelsesaftalens artikel 127 og 131, at betale Kommissionen et fast beløb på 35 873,20 EUR ganget med antallet af dage, der er forløbet mellem afsigelsen af dommen i sag C-503/17 og enten dagen for Det Forenede Kongeriges opfyldelse af dommen eller den dag, hvor der afsiges dom i nærværende sag, afhængigt af hvad der først indtræder, med et minimum for det faste beløb på 8 901 000 EUR.
– Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagsomkostningerne i forbindelse med nærværende sag.
9. Det Forenede Kongerige har efterfølgende oplyst Kommissionen om, at følgelovgivningen, der blev vedtaget den 28. juni 2021, gennemførte bestemmelserne i Finance Act 2020 (finansloven fra 2020) (9) og forbød anvendelsen af mærket brændstof til sejlads med private fritidsfartøjer i Nordirland med virkning fra den 1. oktober 2021 (10). Ved skrivelse af 11. februar 2022 til Domstolen tilkendegav Kommissionen, at den af denne årsag trak påstanden i stævningen om pålæggelse af en dagsbøde tilbage. Ikke desto mindre fastholdt den påstanden om pålæggelse af et fast beløb for manglende opfyldelse mellem den 17. oktober 2018, som er datoen for dommen i sag C-503/17, og den 30. september 2021, som er datoen, hvor Det Forenede Kongerige opfyldte den.
10. Den 28. september 2022 blev der afholdt et retsmøde, hvor Kommissionen og Det Forenede Kongerige afgav mundtlige indlæg og besvarede Domstolens spørgsmål.
IV. Bedømmelse
A. Gav Kommissionen Det Forenede Kongerige tilstrækkelig lang tid til at opfylde dommen i sag C-503/17?
1. Parternes argumenter
11. I åbningsskrivelsen af 14. maj 2020 anmoder Kommissionen om Det Forenede Kongeriges bemærkninger inden for en frist på fire måneder fra modtagelsen, dvs. den 15. september 2020 (herefter »bedømmelsesdatoen«). Det er Kommissionens opfattelse, at nærværende søgsmål er berettiget, da Det Forenede Kongerige tilsidesatte sin forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF ved ikke at opfylde dommen i sag C-503/17 inden bedømmelsesdatoen. Ifølge Kommissionen kan en medlemsstat ikke påberåbe sig praktiske vanskeligheder som begrundelse for ikke at opfylde en dom afsagt af Domstolen. Under alle omstændigheder kan de vanskeligheder, som Det Forenede Kongerige har beskrevet, ikke begrunde dens forsinkede opfyldelse.
12. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at Kommissionens åbningsskrivelse er afsendt og proceduren i henhold til artikel 260 TEUF er indledt for tidligt. I retspraksis er det en naturlig følge af kravet om, at en medlemsstat opfylder en dom fra Domstolen så hurtigt som muligt, at Kommissionen ved vurderingen af, om en medlemsstat har haft tilstrækkelig lang tid til at opfylde dommen, tager behørigt hensyn til praktiske hindringer for opnåelsen af dette resultat.
13. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at Kommissionen har forvekslet juridiske eller politiske vanskeligheder med visse håndgribelige vanskeligheder, som det stod over for. Heriblandt har den peget på længden af Det Forenede Kongeriges kyst, det store antal havne af varierende størrelse, levedygtigheden af mindre havne, der leverer umærket brændstof til private fritidsfartøjer og mærket brændstof til handelsskibe, og vanskeligheden ved at opnå byggetilladelse til at installere ekstra beholdere i følsomme havmiljøer. Der opstod problemer med forringelsen af brændstof, når det opbevares i en lang periode som konsekvens af, at det sælges i små mængder. Manglende adgang til umærket brændstof kan medføre, at operatører af fritidsfartøjer opbevarer sådant brændstof om bord på deres fartøjer eller køber mærket brændstof uden at betale det korrekte afgiftsbeløb (11). Både, der ikke har to beholdere til at lette den adskilte opbevaring af brændstof til sejlads og brændstof til madlavning og opvarmning, vil have vanskeligheder, og det samme vil fartøjer, der anvendes erhvervsmæssigt en del af året og til rekreative formål den anden del.
14. Kommissionen burde i det mindste have forklaret, hvorfor den fandt, at disse praktiske vanskeligheder ikke retfærdiggjorde at give Det Forenede Kongerige mere tid til at opfylde dommen i sag C-503/17.
15. Det Forenede Kongerige har endvidere bemærket, at covid-19-pandemien, som påvirkede Det Forenede Kongerige i højere grad end de fleste andre europæiske lande, i de syv måneder inden bedømmelsesdatoen skabte yderligere udfordringer i forhold til opfyldelsen.
16. Det gøres i replikken gældende, at hvis en manglende vedtagelse af passende foranstaltninger inden bedømmelsesdatoen, der er indeholdt i åbningsskrivelsen, automatisk giver anledning til en tilsidesættelse af artikel 260 TEUF, giver dette Kommissionen en eksorbitant beføjelse til at fastsætte den dato, hvor sådan opfyldelse skal være opnået. Endvidere har Kommissionen af og til givet forskellige medlemsstater forskellige frister af denne årsag. Det Forenede Kongerige har henvist til en række sager, hvor fristen for opfyldelse i åbningsskrivelsen var længere end i den foreliggende sag, og hvor det var tilladt, at der forløb en yderligere betydelig periode fra åbningsskrivelsens udstedelse og indledningen af proceduren i henhold til artikel 260 TEUF. Sådanne forskellige fremgangsmåder udgør ifølge Det Forenede Kongerige ulovlige tilsidesættelser af ligebehandlingsprincippet.
2. Bedømmelse
17. Artikel 260 TEUF fastsætter ikke nogen frist for, hvornår en dom fra Domstolen, der konstaterer, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, skal være opfyldt. Ifølge fast retspraksis kræver hensynet til en øjeblikkelig og ensartet anvendelse af EU-retten, at denne opfyldelse iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt (12). Der synes at være enighed om, at medlemsstaterne skal have en rimelig frist til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre opfyldelse (13). Parterne er enige om, at den 15. september 2020 er den dato, hvor det skal bedømmes, om der foreligger et traktatbrud i henhold til artikel 260 TEUF (14). Det følger heraf, at Kommissionen gav Det Forenede Kongerige 4 måneder til at besvare åbningsskrivelsen og 23 måneder til at opfylde dommen i sag C-503/17. Nærværende søgsmål blev indledt den 21. december 2020, dvs. 3 måneder efter bedømmelsesdatoen.
18. Det følger af fast retspraksis, at en traktatbrudsprocedure er baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter EU-retten. En medlemsstat kan således ikke påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at disse forpligtelser ikke overholdes (15). Domstolens praksis indeholder ingen støtte for den sondring, som Det Forenede Kongerige søger at drage mellem juridiske og politiske vanskeligheder, som det anerkender ikke kan begrunde unødig forsinkelse i opfyldelsen af Domstolens dom, og praktiske problemer og hindringer, som efter dets opfattelse kan.
19. Domstolen har afvist en medlemsstats argumentation om, at en force majeure-situation og finansieringsvanskeligheder i forhold til et anlægsprojekt hæmmede dens evne til at opfylde en dom fra Domstolen om rensning af byspildevand (16). Domstolen har endvidere afvist argumenter om, at undladelse af opfyldelse kan begrundes af komplikationer og omkostninger forbundet med udviklingen og iværksættelsen af et program for nedlukning af ulovlige deponeringsanlæg (17). I forbindelse med statsstøtte kunne hverken vanskeligheder med identificering af modtagerne af ulovlig statsstøtte (18) eller problemer med fastsættelsen af de beløb, der skal tilbagebetales (19), tiltrædes som legitime begrundelser for undladelse af opfyldelse af en dom fra Domstolen. Domstolen har endvidere afvist en argumentation om, at voldelige demonstrationer kunne begrunde en forsinket opfyldelse af en dom fra Domstolen om, at en medlemsstat havde undladt at gennemføre et EU-direktiv (20).
20. I overensstemmelse med retspraksis skal de vanskeligheder, som Det Forenede Kongerige har beskrevet, sidestilles med forhold i denne stats nationale retsorden, som ikke kan begrunde manglende overholdelse af EU-retlige forpligtelser.
21. Der er ingen tvivl om, at Det Forenede Kongerige havde til hensigt at sikre opfyldelse ved at vedtage lovgivning, som ikke i sig selv er kompliceret eller udfordrende. De praktiske vanskeligheder, som Det Forenede Kongerige har henvist til, og som også er påberåbt i sag C-503/17, vedrører faktisk overvejende omkostninger, som brændstofleverandører i havne sandsynligvis vil skulle afholde ved overholdelsen af lovgivning, som på korrekt vis gennemfører direktiv 95/60. Det Forenede Kongerige har i denne sammenhæng ikke forklaret, hvordan forsinket opfyldelse af dommen i sag C-503/17 formindskede disse omkostninger i stedet for blot at udskyde dem.
22. Covid-19-pandemien er den anden praktiske vanskelighed, som Det Forenede Kongerige støtter sig på i denne forbindelse. Den korrespondance mellem Det Forenede Kongerige og Kommissionen, der dengang blev udvekslet, omtaler ikke covid-19-pandemien. Uden oplysninger om, hvordan covid-19-pandemien forsinkede opfyldelsen af dommen i sag C-503/17, er det vanskeligt at godtage den som en legitim begrundelse for denne forsinkelse.
23. Det har i denne sammenhæng også en vis betydning, at Det Forenede Kongeriges manglende overholdelse af direktiv 95/60 på den ene eller anden måde har været genstand for drøftelser med Kommissionen siden udløbet i 2006 af undtagelsen fra direktiv 95/60 (21). Som Kommissionen desuden har påpeget, har Irland opfyldt dommen i Kommissionen mod Irland (22), som vedrørte et lignende tilfælde af manglende overholdelse af direktiv 95/60, ved at vedtage lovgivning, som trådte i kraft den 1. januar 2020.
24. Det er derfor min opfattelse, at de omstændigheder, som Det Forenede Kongerige har støttet sig på, ikke retligt eller faktisk understøtter dets argument om, at det ikke var i stand til at opfylde dommen i sag C-503/17 inden bedømmelsesdatoen.
25. Det Forenede Kongeriges argument om, at Kommissionen ikke i nærværende sags administrative fase forklarede, hvorfor den fandt, at de omstændigheder, som Det Forenede Kongerige støttede sig på, ikke var legitime grunde til at undlade at opfylde dommen i sag C-503/17, forekommer noget uklogt. For det første indeholder Det Forenede Kongeriges skrivelse af 19. december 2018 en beskrivelse af forskellige hindringer for opfyldelse af dommen, og dets hensigt om at gennemføre lovændringer i 2019 eller 2020 er angivet. Det Forenede Kongeriges foreslåede tidsplan anerkendte derfor forekomsten af disse praktiske vanskeligheder og tog hensyn hertil. Da Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger, sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Det Forenede Kongerige i maj 2002 med en svarfrist på fire måneder. Det Forenede Kongeriges svar henviser ikke til nogen tvivl, som det kan have haft med hensyn til praktiske vanskeligheders indflydelse på dets foreslåede tidsplan for opfyldelse. For det andet havde Det Forenede Kongerige, som Kommissionen har påpeget, rejst de samme praktiske vanskeligheder for at forklare sin manglende overholdelse af direktiv 95/60 i den sag, som førte til dommen i sag C-503/17 (23). Endelig foreslår Kommissionen i sager i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, de bøder og/eller faste beløb, som den finder passende, idet den overlader det til Domstolen at pålægge dem. Begge parter gives rig lejlighed til at fremlægge alle relevante spørgsmål for Domstolen. Det Forenede Kongeriges argument om, at Kommissionen har tilsidesat forpligtelser, som den måtte have haft, er følgelig ugrundet.
26. Jeg er endvidere ikke overbevist om, at det argument, som er anført i replikken, om, at Kommissionen har handlet ulovligt, da der er tilfælde, hvor den har givet medlemsstater en længere frist til at opfylde en dom fra Domstolen, har nogen berettigelse. Traktatbrudssager egner sig dårligt til ensartede tidsplaner. Hver sag er specifik hvad angår de faktiske omstændigheder, og det kan være nødvendigt at tage hensyn til en bred vifte af omstændigheder, inden det er muligt at bestemme tidspunktet for og formen af den passende håndhævelsesforanstaltning. Det tilkommer således Kommissionen at beslutte, om og hvornår det er hensigtsmæssigt at anlægge en traktatbrudssag mod en medlemsstat (24). Udøvelsen af dette skøn er genstand for domstolskontrol inden for rammerne af et søgsmål i henhold til artikel 260 TEUF. Et argument, der består i at pege på en række tilfælde, hvor andre medlemsstater under forskellige omstændigheder fik mere tid til at opfylde Domstolens domme, kan imidlertid ikke tages til følge.
27. Det Forenede Kongerige har ikke bestridt, at operatører af private fritidsfartøjer i Det Forenede Kongerige kunne anvende mærket brændstof til sejlads med deres fartøjer efter, at bedømmelsesdatoen var overskredet. Det Forenede Kongerige havde derfor ikke opfyldt dommen i sag C-503/17 inden denne dato, hvorved det har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF.
28. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at fastslå, at nærværende sags administrative fase ikke var ulovlig under henvisning til nogen af de forhold, som Det Forenede Kongerige har rejst i sine skriftlige og mundtlige indlæg.
B. Det faste beløb
1. Indledning
29. Kommissionen har foreslået, at Domstolen tilpligter Det Forenede Kongerige at betale et fast beløb på 35 873,20 EUR pr. dag ganget med antallet af dage, der er forløbet mellem afsigelsen af dommen i sag C-503/17 (den 17.10.2018) og dagen for Det Forenede Kongeriges opfyldelse heraf (den 30.9.2021), hvilket udgør et samlet beløb på 38 743 056 EUR.
30. Kommissionen har ved fastsættelsen af det daglige faste beløb fulgt metoden i sin meddelelse fra 2005 (25) som ajourført i 2019 og 2020 (26). Denne beregning skal føre til et fast beløb, som har en tilstrækkelig afskrækkende virkning under overholdelse af proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet (27). Det daglige faste beløb, som Kommissionen har foreslået, er baseret på den ensartede grundsats på 1 052 EUR (28) ganget med en grovhedskoefficient på 10 ud af 20(29). Dette tal ganges derefter med et beløb, der afspejler medlemsstatens betalingsevne, den såkaldte »n«-faktor, som i Det Forenede Kongeriges tilfælde er 3,41 (30).
31. Det Forenede Kongerige har ikke bestridt, at der ifølge fast retspraksis kan pålægges et fast beløb i den foreliggende sag (31). Det Forenede Kongerige har ikke desto mindre gjort gældende, at det faste beløb, henset til de praktiske vanskeligheder, som det stod over for i dets forsøg på at opfylde dommen i sag C-503/17, den meget begrænsede virkning af manglende opfyldelse og Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union, ikke skal være højere end 250 000 EUR.
32. Artikel 260, stk. 2, TEUF indrømmer Domstolen et vidt skøn ved pålæggelsen af faste beløb. Ifølge fast retspraksis bør pålæggelsen af et fast beløb i det enkelte tilfælde ske på grundlag af alle de relevante forhold, som vedrører såvel særlige forhold ved det fastslåede traktatbrud som den holdning, der blev indtaget af den pågældende medlemsstat. Dette kræver en vurdering af både overtrædelsens grovhed, herunder dens konsekvenser for private og offentlige interesser, og dens varighed fra datoen for afsigelsen af den omhandlede dom til den dato, hvor den blev opfyldt (32).
2. Overtrædelsens grovhed
a) Parternes argumenter
33. Kommissionen har anført tre aspekter til støtte for dens foreslåede grovhedskoefficient på 10 på skalaen fra 1 til 20, der er fastlagt i meddelelsen fra 2005. Den har for det første fremhævet forpligtelsens klarhed, hvilket endvidere er fremhævet i dommen i sag C-503/17 (33). Der kan ikke have været tvivl om karakteren af de gennemførelsesforanstaltninger, som Det Forenede Kongerige var forpligtet til at træffe for at opfylde denne dom.
34. For det andet har Kommissionen anført, at direktiv 95/60 supplerer Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (34) for at fremme det indre markeds gennemførelse og funktion ved at muliggøre den nemme og hurtige identificering af gasolie, der ikke er afgiftsbelagt efter den fulde sats. Det fremgår endvidere af første betragtning til direktiv 95/60, at dets mål ikke kan gennemføres af medlemsstaterne individuelt. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at overtrædelsen principielt er grov.
35. Kommissionen har fremhævet, at Punktafgiftsudvalget i 2011 fandt, at medlemsstaternes undladelse af at kræve anvendelsen af umærket gasolie som brændstof skader hele ordningen for fælles afgiftsmærkning. Kommissionen har gjort gældende, at Det Forenede Kongerige gjorde det vanskeligt for andre medlemsstaters myndigheder, der kontrollerer fartøjer, at afgøre, om et bestemt fartøj fragtede brændstof, der var lovligt beskattet i Det Forenede Kongerige efter den fulde afgiftssats. Det er sandsynligt, at et betydeligt antal operatører af private fritidsfartøjer er blevet påvirket af Det Forenede Kongeriges undladelse af at fjerne retten til at anvende mærket brændstof som brændstof, selv om det præcise antal ikke kendes. Kommissionen har endvidere henvist til tilfælde, hvor medlemsstaternes myndigheder har givet operatører af private fritidsfartøjer, som rejser fra Det Forenede Kongerige, bøder for anvendelsen af mærket brændstof som brændstof.
36. For det tredje har Kommissionen taget hensyn til den omstændighed, at dette ikke er den første gang, at den har anlagt søgsmål mod Det Forenede Kongerige for manglende opfyldelse af en dom afsagt af Domstolen.
37. Det Forenede Kongerige har påpeget, at målet med direktiv 95/60 er accessorisk til det endelig mål, der forfølges med direktiv 2003/96, som er at sikre, at medlemsstaterne opkræver minimumsafgifter på energiprodukter. Set i dette lys var virkningerne af enhver overtrædelse begrænset af de lovgivningsforanstaltninger, som det vedtog i 2008 og 2012.
38. I 2008 iværksatte Det Forenede Kongerige en ordning, hvorved nedsat brændstof mærket med rød farve blev gjort tilgængelig for anvendelse i private fritidsfartøjer, forudsat at følgende betingelser var opfyldt. Operatører af private fritidsfartøjer var forpligtet til at betale den normale afgiftssats for brændstof købt til sejlads med deres fartøjer og erklære, at det blev anvendt til dette formål. Der blev udstedt en kvittering for købet af sådant brændstof, og den registrerede brændstofleverandør betalte afgiften til afgiftsmyndighederne. Købere af mærket brændstof til sejlads med private fritidsfartøjer blev derved opkrævet den fulde punktafgiftssats i overensstemmelse med de førnævnte direktivers endelige mål. Afgiftsmyndighederne kunne kontrollere, at der var blevet betalt den korrekte afgift ved at kræve, at operatører af private fritidsfartøjer fremlagde kvitteringer, og om nødvendigt ved at få salget bekræftet af den registrerede brændstofleverandør (35). I 2012 indførte Det Forenede Kongerige et yderligere krav, hvorefter købere af mærket brændstof skal anerkende, at andre medlemsstater kan træffe foranstaltninger, hvis de opdager, at mærket brændstof er blevet anvendt til sejlads med private fritidsfartøjer (36).
39. Det Forenede Kongerige har endvidere anført, at direktiv 95/60 efter udløbet af overgangsperioden den 31. december 2020 kun finder anvendelse på Nordirland. Der er ca. 1 500 private fritidsfartøjer i Nordirland, som højst anvender en lille procentdel af det mærkede brændstof, som forbruges i Det Forenede Kongerige. Den allerede begrænsede virkning af manglende opfyldelse blev fra den dato yderligere begrænset.
40. Det Forenede Kongerige konkluderer, at en koefficient på 3 ud af 20 vil være passende i forhold til overtrædelsens grovhed.
b) Bedømmelse
1) Samarbejde og tidligere holdning
41. Ved vurderingen af en overtrædelses grovhed er det relevant at tage hensyn til en medlemsstats samarbejde med Kommissionen, især under den administrative procedure (37).
42. Den 19. december 2018 besvarede Det Forenede Kongerige Kommissionens første skrivelse efter afsigelsen af dommen i sag C-503/17 med en beskrivelse af dets planer om at sikre opfyldelse heraf. Imidlertid fulgte Det Forenede Kongerige derefter ikke sine egne planer. Som svar på Kommissionens åbningsskrivelse forklarede Det Forenede Kongerige, at dets forsinkelse i denne henseende var begrundet i det valg, som blev afholdt i december 2019, og fortsættelsen af en bredere høring om anvendelsen af mærket brændstof blandt forskellige sektorer. Det Forenede Kongerige ville efter afslutningen af denne høring beslutte, hvornår det ville fjerne retten for operatører af private fritidsfartøjer til at anvende mærket brændstof til sejlads, idet der ville blive taget yderligere skridt senere dette år. Det Forenede Kongerige vedtog den krævede bemyndigelseslov i juli 2020, men sikrede ikke fuldstændig opfyldelse før oktober 2020, hvilket er en overvejende uforklarlig afvigelse fra de planer, som det oprindeligt havde meddelt Kommissionen.
43. Navnlig har Det Forenede Kongerige ikke over for Kommissionen forklaret, hvorfor det var nødvendigt med to høringer, herunder én om bredere spørgsmål, for at opnå opfyldelse af dommen i sag C-503/17. Dette er navnlig tilfældet, når sådan opfyldelse ikke på noget tidspunkt var et spørgsmål om skøn, som Det Forenede Kongeriges besvarelse af åbningsskrivelsen stiltiende anerkendte, idet det fremgår, at dommen ville blive opfyldt, når høringen var afsluttet (38). Hvis formålet med disse høringer var at give interesserede parter forhåndsmeddelelse om de foranstaltninger, som kræves for at overholde national lovgivning, kunne dette være gjort meget tidligere og mere effektivt. Som forklaret i punkt 21 i dette forslag til afgørelse er jeg desuden ikke overbevist om, at de praktiske vanskeligheder, som Det Forenede Kongerige fortsatte med at gøre gældende over et længere tidsrum, afspejlede nogen reel manglende evne til for sin del at sikre opfyldelse.
44. For at samarbejde kan udgøre en formildende omstændighed i vurderingen af overtrædelsens grovhed, kræves der noget mere end normal interaktion med Kommissionen. Jeg forventer at se en virkelig samarbejdsånd (39), som giver sig udslag i proaktiv, ærlig og konstruktiv dialog med Kommissionen, og en oprigtig hensigt om at sikre opfyldelse så hurtigt som muligt. Af de i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse anførte grunde er det min opfattelse, at Det Forenede Kongeriges holdning ikke nåede denne tærskel.
45. Selv om det siges, at dyd er sin egen belønning, tilbyder EU’s retsorden i det foreliggende tilfælde i det mindste en mærkbar belønning. Det forhold, at Det Forenede Kongerige ikke tidligere har været sagsøgt i et søgsmål i henhold til artikel 260 TEUF, er en etableret formildende omstændighed, som der bør tages hensyn til, og som stævningen anerkender (40).
2) Det forfulgte formål
46. Oprettelsen af det indre marked i henhold til artikel 3, stk. 3, TEU er en af de grundlæggende opgaver, som Den Europæiske Union er tildelt (41). Direktiv 2003/96 har til formål at fremme det indre markeds funktion ved at fastsætte minimumsafgiftssatser for de fleste energiprodukter. Direktiv 95/60 supplerer direktiv 2003/96 ved at fastsætte fælles regler for afgiftsmærkning af gasolier og petroleum, der ikke er afgiftsbelagt efter den fulde sats, som gælder for disse mineralolier, når de anvendes som brændstof. Direktiv 95/60 fremmer således det indre markeds gennemførelse og funktion (42) ved at muliggøre nem og hurtig identificering af gasolier, der ikke er afgiftsbelagt efter den fulde sats (43).
47. Der er ingen tvivl om, at rimeligheden, legitimiteten og effektiviteten af Den Europæiske Unions indre marked er afhængig af, at alle medlemsstater handler i solidaritet ved fuldt ud og på korrekt vis at gennemføre alle relevante direktiver. En medlemsstats tilsidesættelse af sine forpligtelser vedrørende det indre markeds funktion er i princippet et alvorligt spørgsmål. Dette er så meget desto mere tilfældet, når, som det er tilfældet her, disse forpligtelser tydeligt er fastsat i den gældende lovgivning.
48. Nærværende forslag til afgørelses punkt 33 og 34 indeholder en beskrivelse af Kommissionens argumenter under denne overskrift. Imidlertid kan opmærksomheden henledes på, at det i evalueringen fra 2018 om anvendelsen af direktiv 95/60, som Kommissionen har udarbejdet, konkluderes, at afgiftsmærkning set fra et indre marked-synspunkt har begrænset betydning for fjernelsen af hindringer for handelen inden for EU. I evalueringen fra 2018 angives det, at størstedelen af handelen inden for EU vedrører umærket brændstof under suspensionsordningen, der på grund af sin art fjerner hindringer, der er knyttet til produkters afgiftsmæssige status. Ca. 80% af mærket brændstof anvendes i aktiviteter, som er af en egentlig lokal karakter såsom opvarmning, opdræt, elektricitetsproduktion og anlæg, som ikke rejser noget spørgsmål om lovlig anvendelse inden for Den Europæiske Union (44). I retsmødet var Kommissionen enig i, at sagen kun vedrører en del af de 20% af mærket brændstof, som bliver anvendt i grænseoverskridende aktiviteter. Dog fremhævede den, at direktiv 95/60 har til formål at gennemføre et effektivt kontrolsystem inden for Den Europæiske Union, som Det Forenede Kongerige undlod at gennemføre.
49. Evalueringen fra 2018 giver et nyttigt og pålideligt syn på betydningen af afgiftsmærkning for fjernelsen af hindringer for handelen inden for EU. Domstolen kan følgelig tage hensyn hertil i sin vurdering af overtrædelsens grovhed.
3) Konsekvenser for offentlige og private interesser
50. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at de i nærværende forslag til afgørelses punkt 38 beskrevne foranstaltninger mindskede virkningen af manglende overholdelse, da de så vidt muligt sikrede, at den korrekte afgift blev opkrævet og tilbagebetalt. Kommissionen har gjort gældende, at denne betragtning er uden betydning for vurderingen af overtrædelsens grovhed, da direktiv 95/60 kræver, at Det Forenede Kongerige sikrer, at mærket brændstof ikke anvendes til sejlads med private fritidsfartøjer.
51. Jeg er ikke overbevist om, at det er hensigtsmæssigt at følge denne snævre tilgang, som Kommissionen gør gældende. Som anført i punkt 46 i nærværende forslag til afgørelse supplerer formålet med direktiv 95/60 det formål, som direktiv 2003/96 har. Punktafgiftsudvalget bemærkede således følgende i 2011: »[S]amtlige medlemsstater bør kræve anvendelse af umærkede gasolier og anvende den fulde sats, som gælder for gasolier, der anvendes som brændstof.«
52. Selv om de i nærværende forslag til afgørelses punkt 38 beskrevne foranstaltninger ikke sikrede overholdelse af direktiv 95/60, betyder dette ikke, at de var ude af stand til at mindske overtrædelsens grovhed, når der tages hensyn til de overordnede mål, der forfølges med de foranstaltninger, som Det Forenede Kongerige ikke havde opfyldt (45). Hvis disse foranstaltninger blev korrekt gennemført og håndhævet, kan de have sikret, at den passende afgift faktisk blev opkrævet og tilbagebetalt i Det Forenede Kongerige.
53. Det Forenede Kongerige har imidlertid ikke givet oplysninger om virkningen af de foranstaltninger, som det gennemførte. Sådanne foranstaltninger kan have været nemme at misbruge, da det sandsynligvis ikke har været tiltrækkende for operatører af private fritidsfartøjer at købe mærket brændstof til den højere pris for umærket brændstof (46). Det er klart, at myndighederne, i modsætning til hvad direktiv 95/60 fastsætter, ikke kunne støtte sig på stikprøvekontrol for at sikre, at den korrekte afgiftssats var blevet betalt for brændstof til brug for sejlads med private fritidsfartøjer. De var i stedet nødt til at kontrollere brændstofkvitteringer og logbøger, hvis sådanne fandtes, for at undersøge om brændstoffet i beholderen var det brændstof, som en bestemt kvittering vedrørte. De britiske myndigheder var i teorien i stand til at kontrollere køb hos den registrerede brændstofleverandør, som udstedte kvitteringen, men Domstolen er ikke blevet oplyst om, at der var indført nogen ordning, som gjorde det muligt for andre medlemsstaters myndigheder at kontrollere sådanne køb.
54. Hvad angår konsekvenserne for private interesser, er det relevant at operatører af private fritidsfartøjer fra Det Forenede Kongerige, hvilket Det Forenede Kongerige har anerkendt, risikerede håndhævelsesforanstaltninger i andre medlemsstater, selv om de havde overholdt Det Forenede Kongeriges lovgivning (47). Kommissionen har fremlagt bevis for, at nogle blev retsforfulgt – andre har måske blot besluttet ikke at forlade Det Forenede Kongeriges farvande. De, som ønskede at undgå problemer med andre medlemsstaters myndigheder som følge af anvendelsen af mærket brændstof til sejlads af deres private fritidsfartøjer, kunne desuden ikke nemt skaffe umærket brændstof. Dette skyldes, at brændstofleverandører i Det Forenede Kongeriges havne havde mindre incitament til at levere umærket brændstof i forhold til den situation, der ville have forelagt, hvis Det Forenede Kongerig havde gennemført direktiv 95/60 og opfyldt dommen i sag C-503/17. Denne omstændighed har endvidere påvirket operatører af private fritidsfartøjer fra andre medlemsstater, som ønskede at tanke op i Det Forenede Kongerige.
55. Foranstaltningerne fra 2008 kan have bidraget til at mindske konsekvenserne for offentlige interesser i Det Forenede Kongerige, idet omfanget heraf afhænger af, i hvilken grad operatører af private fritidsfartøjer og brændstofleverandører overholdt disse foranstaltninger. Desuden bidrog foranstaltningerne ikke i væsentlig grad til kontrol foretaget af andre medlemsstaters myndigheder af, at den korrekte afgift var blevet betalt for brændstof til brug for sejlads med private fritidsfartøjer, der sejler fra Det Forenede Kongerige. Der var således begrænset eller ingen afbødning af overtrædelsens konsekvenser for private interesser beskæftiget med grænseoverskridende bevægelighed for private fritidsfartøjer. Den formildende virkning af foranstaltningerne fra 2008 og 2012 synes således at være af ringe betydning for vurderingen af overtrædelsens grovhed.
4) Nordirland
56. Udtrædelsesaftalen blev vedtaget den 17. oktober 2019 og trådte i kraft den 1. februar 2020. Aftalens artikel 126 bestemmer, at overgangsperioden starter på dagen for aftalens ikrafttræden og slutter den 31. december 2020. I henhold til aftalens artikel 127, stk. 1, og artikel 131 finder EU-retten, medmindre andet er fastsat i denne aftale, anvendelse på og i Det Forenede Kongerige i overgangsperioden.
57. Kommissionen og Det Forenede Kongerige er enige om, at Det Forenede Kongerige efter overgangsperiodens udløb i overensstemmelse med protokollen om Irland/Nordirland, navnlig artikel 8 om moms og punktafgifter og bilag 3 til protokollen, sammenholdt med udtrædelsesaftalens artikel 185, kun var forpligtet til at overholde direktiv 95/60 og derfor at opfylde dommen i sag C-503/17 for så vidt angår Nordirland. (48)
58. Det Forenede Kongeriges argument om, at dette berettiger et lavere fast beløb lider under den centrale mangel, at det kan fortolkes således, at en »lille« medlemsstats overtrædelse i sagens natur er mindre alvorlig end en »stor« medlemsstats overtrædelse (49). Domstolens retspraksis støtter ikke denne opfattelse.
59. Det er ikke desto mindre uomtvisteligt, at konsekvenserne af den manglende opfyldelse, som er behandlet i punkt 50-55 i nærværende forslag til afgørelse, blev mindsket i perioden fra den 31. december 2020 til datoen for opfyldelse i forhold til den foregående periode, da det kun var operatører af private fritidsfartøjer i Nordirland, som blev påvirket (50). Den geografiske rækkevidde af den manglende opfyldelses konsekvenser var således mere begrænset i den anden periode i forhold til den første.
60. Det er i overensstemmelse med både meddelelsen fra 2005 (51) og Domstolens retspraksis at tage hensyn til dette forhold. F.eks. fastslog Domstolen i Kommissionen mod Slovenien i forbindelse med anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF, at de praktiske virkninger af den forsinkede gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/65/EU af 15. maj 2014 om markeder for finansielle instrumenter og om ændring af direktiv 2002/92/EF og direktiv 2011/61/EU (52) i slovensk ret på det slovenske finansielle marked, de øvrige finansielle markeder i Unionen og beskyttelsen af investorerne var begrænsede, henset til det slovenske finansielle markeds størrelse (53).
61. Det er endvidere ikke min opfattelse, at denne tilgang er i strid med dommen i sagen Kommissionen mod Spanien (54), som vedrørte en manglende tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte. Domstolen bemærkede, at grovheden af denne medlemsstats manglende tilbagesøgning af støtten ikke under hensyntagen til størrelsen af den pågældende ulovlige støtte, antallet af modtagere og den tværsektorielle karakter af de omhandlede støtteordninger kunne mindskes af den omstændighed, at den kun vedrørte en selvstyrende region og ikke hele dens område (55). Denne konklusion følger af den omstændighed, at ulovlig statsstøtte pr. definition har virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, uanset hvor støttemodtagerne befinder sig. Der kan på denne baggrund ikke foretages en analogislutning mellem de omstændigheder, hvorunder denne dom blev afsagt, og den foreliggende sags omstændigheder som nævnt i nærværende forslag til afgørelses punkt 59.
62. For fuldstændighedens skyld kan det tilføjes, at Det Forenede Kongerige ikke har gjort gældende, at beføjelsen til at sørge for opfyldelse af dommen i sag C-503/17 var omfattet af de områder, som var uddelegeret til Nordirland. Selv om dette var tilfældet, skal det erindres, at Domstolen har fastslået, at den interne uddelegering af den centrale og regionale administrations beføjelser ikke har nogen betydning for anvendelsen af artikel 260 TEUF, for så vidt som den berørte medlemsstat forbliver eneansvarlig over for Den Europæiske Union for de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EU-retten (56).
63. Samlet set er det min opfattelse, at den omstændighed, at Det Forenede Kongerige efter udløbet af overgangsperioden den 31. december 2020 kun var forpligtet til at efterkomme direktiv 95/60 og dommen i sag C-503/17 for så vidt angår Nordirland, berettiger en nedsættelse af grovhedskoefficienten i perioden mellem den 1. januar 2021 og den 30. september 2021.
c) Samlet vurdering af overtrædelsens grovhed
64. I lyset af de formildende omstændigheder, som jeg har konstateret, nemlig at i) dette er første gang, Det Forenede Kongerige drages til ansvar for manglende opfyldelse af en dom fra Domstolen, ii) skadens begrænsede omfang med henblik på at nå formålene med direktiv 95/60, således som de følger af konklusionerne i evalueringen fra 2018, og iii) virkningerne af de foranstaltninger, som Det Forenede Kongerige indførte i 2008, foreslår jeg, at Domstolen når frem til en grovhedskoefficient på 8 ud af 20 (57).
65. For at afspejle den omstændighed, at Det Forenede Kongeriges forpligtelse til at efterkomme direktiv 95/60 og dommen i sag C-503/17 var begrænset til Nordirlands område, foreslår jeg, at grovhedskoefficienten yderligere nedsættes til 4 ud af 20 med hensyn til denne periode.
3. Den særlige »n«-faktor: betalingsevne
a) Parternes argumenter
66. Det er Kommissionens opfattelse, at denne særlige »n«-faktor, som beregnes på grundlag af medlemsstaternes BNP (58) og deres institutionelle vægtning som afspejlet i antallet af pladser, som deres nationale delegation er tildelt i Europa-Parlamentet (59), er en egnet multiplikator, da den sikrer, at det faste beløb har en tilstrækkelig afskrækkende virkning, står i forhold til medlemsstaternes betalingsevne og respekterer ligebehandlingsprincippet.
67. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at den særlige »n«-faktor på 3,41, som Kommissionen har foreslået at anvende, er for høj. Da landet i 2020 stod over for store økonomiske udfordringer er det endvidere de seneste BNP-tal, som skal anvendes i stedet for de BNP-oplysninger fra 2018, der er henvist til i stævningen. Det Forenede Kongerige har også påpeget, at det siden den 1. februar 2020 ikke har haft pladser i Europa-Parlamentet, så den særlige »n«-faktor skal ikke tage hensyn hertil.
68. Kommissionen har gjort gældende, at det er uden betydning, at Det Forenede Kongerige ikke længere har pladser i Europa-Parlamentet. Den har anført, at i formlen vedrørende den særlige »n«-faktor, som anvendes til beregning af økonomiske sanktioner over for Det Forenede Kongerige efter dets udtræden af Den Europæiske Union, er den del af beregningen, som har at gøre med antallet af pladser i Europa-Parlamentet, blevet erstattet af en fast numerisk faktor på 2,8. Denne faktor svarer til Det Forenede Kongeriges andel af pladser i Europa-Parlamentet i 2018 i forhold til EU-gennemsnittet, hvilket giver en særlig »n«-faktor på 3,7 (60). Disse forhold undergraver Det Forenede Kongeriges påstand om, at Kommissionen i den foreliggende sag har foreslået en for høj særlig »n«-faktor.
69. Det Forenede Kongerige har gentaget, at dets forpligtelse fra udløbet af overgangsperioden til at opfylde dommen i sagen C-503/17 var begrænset til Nordirland. Ifølge de nyligt offentliggjorte tal udgjorde Nordirlands andel 2,25% af Det Forenede Kongeriges BNP i 2020, hvilket den særlige »n«-faktor bør afspejle.
70. I retsmødet fremhævede Det Forenede Kongerige, at omfanget af dets forpligtelser i henhold til EU-retten er meget begrænset efter dets udtræden af Den Europæiske Union. Det Forenede Kongerige befinder sig som følge heraf i en anden situation sammenlignet med medlemsstaterne, især hvad angår afskrækkelse, hvilket begrunder en anderledes behandling i denne henseende. Da afskrækkelse er mindre vigtig, kan dette også opnås ved pålæggelse af et mindre fast beløb. Kommissionen er uenig i dette argument.
b) Bedømmelse
71. Det følger af fast retspraksis, at der ved afgørelsen af det faste beløb skal tages hensyn til de seneste BNP-oplysninger (61). I retsmødet anførte repræsentanten for Det Forenede Kongerige, at Det Forenede Kongeriges nominelle BNP for 2020, som offentliggjort af Office for National Statistics (Det Forenede Kongeriges nationale statistiske kontor) i den blå bog fra 2021, var 2 156 073 mio. Det er min opfattelse, at dette tal er opført i britiske pund (GBP). På grundlag af en gennemsnitlig vekselkurs for GBP til EUR i 2020 på 1,1248 er Det Forenede Kongeriges BNP for 2020 2 425 151 mio. EUR.
72. Parterne er enige om, at Det Forenede Kongerige har påtaget sig forpligtelser i henhold til udtrædelsesaftalen, som protokollen om Irland/Nordirland udgør en del af. Efterkommelse af direktiv 95/60 og dommen i sag C-503/17 figurerer blandt disse forpligtelser. Formålet med pålæggelse af et fast beløb er at sanktionere tidligere manglende opfyldelse og at forebygge fremtidig manglende opfyldelse. Det Forenede Kongerige opfyldte ikke dommen inden bedømmelsesdatoen, og det er Det Forenede Kongerige og ikke Nordirland, som i princippet er ansvarlig for at sikre, at dette ikke gentager sig (62). Det ville derfor være uhensigtsmæssigt at tage hensyn til Nordirlands BNP i stedet for hele Det Forenede Kongeriges BNP med hensyn til manglende opfyldelse efter udløbet af overgangsperioden.
73. Det Forenede Kongeriges argument om, at det faste beløb skal nedsættes for at afspejle Det Forenede Kongeriges begrænsede EU-retlige forpligtelser efter dets udtræden af Den Europæiske Union, er ulogisk. Det ville kun være overbevisende, hvis Det Forenede Kongerige ikke længere havde nogen forpligtelser med hensyn til Den Europæiske Union, hvilket ikke er tilfældet. Efter dets udtræden af Den Europæiske Union er Det Forenede Kongeriges incitament til at bidrage til opretholdelsen af sidstnævntes integritet og legitimitet og til at handle solidarisk med dens medlemsstater ved at opfylde alle sine EU-retlige forpligtelser ikke det samme, som da landet var en medlemsstat. Disse betragtninger fører til den konklusion, at det faste beløb tværtimod bør øges og ikke nedsættes for at opnå en tilstrækkelig afskrækkende virkning. Selv om Det Forenede Kongerige efter dets udtræden af Den Europæiske Union ikke befinder sig i den samme situation som medlemsstaterne, svækker denne omstændighed efter min opfattelse ikke betydningen af det afskrækkende element i beregningen af et fast beløb. Det er derimod et element, som taler for, at Domstolen i givet fald anlægger en strengere tilgang til beregningen af et fast beløb.
74. I punkt 56-63 i nærværende forslag til afgørelse foreslår jeg, at det ville være hensigtsmæssigt at afspejle den omstændighed, at Det Forenede Kongeriges forpligtelse til at efterkomme direktiv 95/60 og dommen i sag C-503/17 fra den 1. januar 2021 var begrænset til Nordirlands område som en formildende omstændighed ved vurderingen af overtrædelsens grovhed (63). Hvis der i den samme periode tages hensyn til Nordirlands BNP i stedet for Det Forenede Kongeriges BNP, vil det have den uønskede følge, at virkningen af dette element fordobles hvad angår formildende omstændigheder.
75. Domstolen har endvidere for nylig bekræftet på ny, at BNP er den væsentligste faktor for vurderingen af betalingsevne, og at der med hensyn til at pålægge tilstrækkeligt afskrækkende og forholdsmæssige sanktioner ikke er noget behov for at tage hensyn til institutionel vægt, som er udtrykt ved det antal stemmer, som medlemsstaternes repræsentanter har i Europa-Parlamentet (64). Jeg ser ingen grund til, at denne tilgang ikke bør finde anvendelse her.
4. Varighed
76. Parternes argumenter om varighed vedrører principielt pålæggelsen af en dagsbøde (eller periodisk tvangsbøde) for enhver forsinkelse efter afsigelsen af dommen i nærværende søgsmål. Da Det Forenede Kongerige opfyldte dommen i sag C-503/17 for så vidt angår Nordirland den 1. oktober 2021, og det ikke længere efter udløbet af overgangsperioden var forpligtet til at opfylde dommen for så vidt angår Storbritannien, har Kommissionen ikke fastholdt denne påstand. Jeg vil derfor ikke behandle disse argumenter.
77. Det er tilstrækkeligt at sige, at en overtrædelses varighed ifølge Kommissionens meddelelser er et objektivt parameter i beregningen af det faste beløb. Det daglige faste beløb ganges med antallet af dage fra den 17. oktober 2018, som er datoen for afsigelsen af dommen i sag C-503/17, til den 30. september 2021, som er den sidste dag for manglende opfyldelse. Denne fremgangsmåde bør anvendes her under hensyntagen til, at det daglige faste beløb i perioden fra den 17. oktober 2018 (datoen for afsigelsen af dommen i sag C-503/17) til den 31. december 2020 (overgangsperiodens udløb), såfremt Domstolen følger mine forslag i punkt 64 og 65 i nærværende forslag til afgørelse, vil være højere end det daglige faste beløb i perioden fra den 1. januar 2021 (den første dag efter overgangsperiodens udløb) til den 30. september 2021 (den sidste dag for manglende opfyldelse af dommen i sag C-503/17).
5. Bedømmelse og beregning af det faste beløb
78. Domstolen giver i udøvelsen af sit frie skøn til at pålægge et fast beløb ikke mange oplysninger i sine domme om beregningen eller vægtningen af de forskellige faktorer, som den tager hensyn til. Det er min opfattelse, at det af hensyn til gennemsigtigheden vil stå sig godt i mit forslag til afgørelse at inkludere den beregning, der følger af den bedømmelse, som jeg foreslår Domstolen at følge, nemlig:
– for perioden fra den 17. oktober 2018 til og med den 31. december 2020, hvor: i) grovhedskoefficienten er otte, og ii) den særlige »n«-faktor er kvadratroden af BNP-kvoten (65) (Det Forenede Kongeriges nominelle BNP for 2020 divideret med de 27 medlemsstaters gennemsnitlige BNP for 2020 (66)):
((1 052 × 8) × 2,2) × 807 dage = 14 941 766 EUR
– for perioden fra den 1. januar 2021 til og med den 30. september 2021, hvor: i) grovhedskoefficienten er fire, og ii) den særlige »n«-faktor er den samme som anført ovenfor:
– ((1 052 × 4) × 2,2) × 273 dage = 2 527 324 EUR.
79. Dette giver et samlet beløb på 17 469 090 EUR, som Domstolen kan afrunde til 17 mio. EUR.
V. Sagsomkostninger
80. Ifølge Domstolens procesreglements artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
81. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagsomkostningerne. I betragtning af Det Forenede Kongeriges tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF bør det pålægges at betale sagsomkostningerne, selv om Kommissionen har tabt sagen, for så vidt som dens påstand om idømmelse af et større fast beløb ikke tages til følge.
VI. Forslag til afgørelse
82. Jeg foreslår Domstolen at fastslå følgende:
»– Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 127, 131 og 185 i aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, ved ikke at opfylde dommen af 17. oktober 2018, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-503/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:831).
– Det Forenede Kongerige tilpligtes i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 127, 131 og 185 i aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, at betale Europa-Kommissionen et fast beløb på 17 mio. EUR.
– Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagsomkostningerne i forbindelse med nærværende sag.«
1 – Originalsprog: engelsk.
2 – Dommens præmis 46.
3 – »Mærket brændstof« er brændstof, som er blevet afgiftsmærket ved hjælp af en farve, som er tilsat under skattekontrol, inden produktet overgår til forbrug.
4 – EFT 1995, L 291, s. 46. Direktiv 95/60 fremmer det indre markeds gennemførelse og funktion ved at lette identificeringen af gasolier, der ikke er afgiftsbelagt efter den fulde sats. Der skal anvendes et system med afgiftsmærkning for gasolier og petroleum (undtagen jetbrændstof), som er fritaget for punktafgift eller er afgiftsbelagt efter en anden sats end den standardsats, der gælder for mineralolier, som anvendes til motorbrændstof. Dette mærkede brændstof omtales undertiden som »rød diesel« i Det Forenede Kongerige og Irland.
5 – EUT 2020, L 29, s. 7.
6 – Jf. protokollen om Irland/Nordirland og punkt 56-57 i nærværende forslag til afgørelse.
7 – Jf. punkt 13 i nærværende forslag til afgørelse.
8 – Jf. udtrædelsesaftalens artikel 86 og 89 om Domstolens kompetence i indbragte sager og den bindende virkning og eksigibilitet af dens domme og kendelser for og i Det Forenede Kongerige.
9 – Jf. section 89 i og schedule 11 til finansloven fra 2020.
10 – Finansloven fra 2020, schedule 11 (ikrafttrædelsesdato) (Nordirland) forskrifterne af 2021. Jf. endvidere Det Forenede Kongeriges vejledning med titlen »Fuel used in private pleasure craft and for private pleasure flying« (brændstof, der anvendes i private fritidsfartøjer og til ikke-erhvervsmæssig privatflyvning), Excise Notice 554, section 2.
11 – I punkt 38 i nærværende forslag til afgørelse beskrives de foranstaltninger, som Det Forenede Kongerige vedtog i 2008.
12 – Jf. f.eks. dom af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).
13 – Generaladvokat Mischos forslag til afgørelse Kommissionen mod Spanien (C-278/01, EU:C:2003:342, punkt 31 og 32) og dom af 25.11.2003, Kommissionen mod Spanien (C-278/01, EU:C:2003:635, præmis 30 og 31).
14 – Jf. f.eks. dom af 25.6.2013, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-241/11, EU:C:2013:423, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis), og af 12.11.2019, Kommissionen mod Irland (Derrybrien Wind Farm) (C-261/18, EU:C:2019:955, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
15 – Jf. f.eks. dom af 15.10.2015, Kommissionen mod Grækenland (C-167/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:684, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
16 – Dom af 22.6.2016, Kommissionen mod Portugal (C-557/14, EU:C:2016:471, præmis 33 og 41 og den deri nævnte retspraksis).
17 – Dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 24 og 29 og den deri nævnte retspraksis).
18 – Dom af 17.11.2011, Kommissionen mod Italien (C-496/09, EU:C:2011:740, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
19 – Dom af 7.7.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-369/07, EU:C:2009:428, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
20 – Dom af 9.12.2008, Kommissionen mod Frankrig (C-121/07, EU:C:2008:695, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
21– Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion, Evaluation study on the application of the provisions of the Council Directive 95/60/EC of 27 November 1995 on fiscal marking of gas oil and kerosene: final report, volume I – Main text, Publikationskontoret, 2018 (https://data.europa.eu/doi/10.2778/25969) (herefter »evalueringen fra 2018«), s. 61.
22 – Dom af 17.10.2018 (C-504/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:832).
23 – Jf. præmis 39 i dommen i sag C-503/17.
24 – Jf. i denne retning dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig ved for lav værdiansættelse) (C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 203 og den deri nævnte retspraksis).
25 – Meddelelse fra Kommissionen – Gennemførelse af EF-traktatens artikel 228 (SEK(2005) 1658) (EUT 2007, C 126, s. 15) (herefter »meddelelsen fra 2005«), som efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten blev udvidet til at omfatte procedurerne efter artikel 260, stk. 2 (jf. Meddelelse fra Kommissionen – Gennemførelse af artikel 260, stk. 3, i TEUF (EUT 2011, C 12, s. 1), punkt 4 og afsnit V).
26 – Meddelelse fra Kommissionen om ændring af beregningsmetoden for de faste beløb og de daglige tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Den Europæiske Unions Domstol i traktatbrudssøgsmål (EUT 2019, C 70, s. 1) (herefter »meddelelsen fra 2019«) og meddelelse fra Kommissionen om ajourføring af oplysninger, der anvendes til beregning af de faste beløb og de tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Den Europæiske Unions Domstol i traktatbrudssøgsmål (C(2020) 6043) (EUT 2020, C 301, s. 1) (herefter »meddelelsen fra 2020«).
27– Med udgangspunkt i denne metode er det maksimale faste beløb for Det Forenede Kongerige med hensyn til den omhandlede overtrædelse 77,5 mio. EUR ((1 052 × 20 × 3,41) × 1080).
28 – Meddelelsen fra 2020, afsnit III, første punktum, punkt 2.
29 – Meddelelsen fra 2005, punkt 16.6.
30 – Meddelelsen fra 2020, afsnit III, første punktum, punkt 3.
31 – Domstolens dom af 12.7.2005, Kommissionen mod Frankrig (C-304/02, EU:C:2005:444, præmis 83).
32 – Jf. i denne retning dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 72, 73 og 76).
33 – Præmis 44 i dommen i sag C-503/17.
34 – EUT 2003, L 283, s. 51.
35 – Section 14E og 14F i Hydrocarbon Oil Duties Act 1979 (lov af 1979 om punktafgift på kulbrinteolier) og Hydrocarbon Oil and Bioblend (Private Pleasure flying and Private Pleasure Craft) (Payment of Rebate etc.) Regulations 2008, SI 2008/2599 (forskrifterne af 2008 om kulbrinteolier og bio-blandinger (fritid – flyvning og private fritidsfartøjer) (udbetaling af rabat osv.).
36 – Section 14E(7A) i lov af 1979 om punktafgift på kulbrinteolier.
37 – Jf. f.eks. dom af 256.2013, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-241/11, EU:C:2013:423, præmis 51).
38 – Mindst en tidligere høring om overholdelse af direktiv 2003/96 blev afsluttet i august 2007, efter at den undtagelse, som Det Forenede Kongerige drog fordel af, udløb (jf. punkt 7.4 i forarbejderne til forskrifterne af 2008 om kulbrinteolier og bio-blandinger (fritid – flyvning og private fritidsfartøjer) (udbetaling af rabat osv.).
39 – Jf. analogt dom af 24.6.2015, Fresh Del Monte Produce mod Kommissionen og Kommissionen mod Fresh Del Monte Produce (C-293/05 P og C-293/13, EU:C:2015:416, præmis 184 og den deri nævnte retspraksis).
40 – Domstolens dom af 30.5.2013, Kommissionen mod Sverige (C-270/11, EU:C:2013:339, præmis 55).
41 – Domstolens dom af 14.11.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-93/17, EU:C:2018:903, præmis 122).
42 – Jf. præmis 46 i dommen i sag C-503/17.
43 – De retlige rammer er nærmere beskrevet i præmis 2-14 i dommen i sag C-503/17.
44 – Evalueringen fra 2018, s. 6.
45 – Jf. punkt 46-48 i nærværende forslag til afgørelse.
46 – Det Forenede Kongerige har nævnt dette i forbindelse med de hindringer, som det stod over for ved opfyldelsen af forpligtelserne (jf. sammenfatningen i punkt 13 i nærværende forslag til afgørelse).
47 – Dette synes at have været begrundelsen for foranstaltningerne fra 2012. Jeg er derfor ikke overbevist om, at disse foranstaltninger havde en væsentlig formildende virkning på offentlige og private interesser.
48 – Kommissionens påstand henviser ikke til udtrædelsesaftalens artikel 185 (jf. punkt 8 i nærværende forslag til afgørelse). Det Forenede Kongerige har ikke desto mindre forsvaret sig mod påstanden ud fra den forudsætning, at den omfattede en periode med manglende opfyldelse af dommen i sag C-503/17 efter overgangsperiodens udløb. Det har endvidere ikke gjort indsigelse på grundlag af hjemmel eller nogen uoverensstemmelse mellem påstandene og deres indhold.
49 – Når disse tillægsord anvendes på en medlemsstats befolkning, er der fem medlemsstater, som har en befolkning, der stort set er den samme som eller mindre end Nordirland: Estland, Cypern, Letland, Luxembourg og Malta.
50 – Den 1.1.2020 opfyldte Irland dommen af 17.10.2018, Kommissionen mod Irland (C-504/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:832).
51 – Jf. meddelelsen fra 2005, punkt 16.4: »[O]vertrædelsen kan eventuelt betragtes som mindre alvorlig, hvis den ikke berører hele den pågældende medlemsstat.«
52– EUT 2014, L 173, s. 349.
53 – Dom af 13.1.2021, Kommissionen mod Slovenien (MiFID II) (C-628/18, EU:C:2021:1, præmis 80).
54 – Domstolens dom af 13.5.2014, Kommissionen mod Spanien (C-184/11, EU:C:2014:83).
55 – Domstolens dom af 13.5.2014, Kommissionen mod Spanien (C-184/11, EU:C:2014:316, præmis 81 og 82).
56 – Dom af 13.5.2014, Kommissionen mod Spanien (C-184/11, EU:C:2014:316, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
57 – Jf. i) punkt 45, ii) punkt 48-49 og iii) punkt 52-55 i nærværende forslag til afgørelse.
58 – Meddelelsen fra 2020, afsnit I, fjerde punktum.
59 – Formlen til beregning af den særlige »n«-faktor, som er baseret på antallet af pladser i Europa-Parlamentet, fremgår af fodnote 12 i meddelelsen fra 2019.
60 – Afsnit IV i meddelelse fra Kommissionen om tilpasning af beregningen af de faste beløb og tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Den Europæiske Unions Domstol i traktatbrudssøgsmål, efter Det Forenede Kongeriges udtræden (EUT 2021, C 129, s. 1).
61 – Jf. bl.a. dom af 7.9.2016, Kommissionen mod Grækenland (C-584/14, EU:C:2016:636, præmis 81), af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 101), og af 25.2.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område) (C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 83).
62 – Jf. artikel 12, stk. 1, i protokollen om Irland/Nordirland.
63 – Jf. punkt 59-63 i dette forslag til afgørelse.
64– Dom af 20.1.2022, Kommissionen mod Grækenland (Tilbagesøgning af statsstøtte – Ferronickel), C-51/20, EU:C:2022:36, præmis 114-117) og den grundige undersøgelse af den særlige »n«-faktor i generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Kommissionen mod Grækenland (Tilbagesøgning af statsstøtte – Ferronickel) (C-51/20, EU:C:2021:534). Jf. endvidere dom af 14.11.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-93/17, EU:C:2018:903, præmis 139 og 142).
65 – Det fremgår ikke fuldstændigt klart af Domstolens domme, om det BNP-element, der skal tages hensyn til som den væsentligste faktor, blot er BNP-kvoten eller kvadratroden af BNP-kvoten. Sidstnævnte metode er i overensstemmelse med Kommissionens meddelelser og har den virkning, at forskellene mellem faste beløb, der kan pålægges medlemsstaterne, udlignes. Det Forenede Kongeriges simple BNP-kvote er 4,9, og anvendelsen heraf i stedet for kvadratroden af BNP-kvoten (2,2) giver et samlet fast beløb på 39 mio. EUR.
66 – De 27 medlemsstaters BNP for 2020 offentliggjort af Eurostat var 13 450 460 mio. EUR.