|
|
C-662/22 Fri udveksling af tjenesteydelser Airbnb Ireland Amazon Services Europe - Indstilling
Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT M. SZPUNAR
fremsat den 11. januar 2024
Sagerne C-662/22 - C-667/22
Airbnb Ireland UC (C-662/22)
Expedia Inc. (C-663/22)
Google Ireland Limited (C-664/22)
Amazon Services Europe Sàrl (C-665/22 og C-667/22)
Eg Vacation Rentals Ireland Limited (C-666/22)
mod
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse - forordning (EU) 2019/1150 - direktiv 2000/31/EF - artikel 3 - tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester - national lovgivning, der pålægger udbydere af onlineformidlingstjenester og onlinesøgemaskiner at registrere sig i et register over kommunikationsoperatører og betale et gebyr«
I. Indledning
1. De præjudicielle spørgsmål, der er forelagt i de sager, som dette forslag til afgørelse omhandler, vedrører fortolkningen af forordning (EU) 2019/1150 (2) og direktiv 2000/31/EF (3), direktiv 2006/123/EF (4) og direktiv (EU) 2015/1535 (5). Baggrunden for disse spørgsmål er, at nogle udbydere af onlineformidlingstjenester og onlinesøgemaskiner (herefter »udbydere af onlinetjenester«) har anfægtet den lovgivning, som Den Italienske Republik har vedtaget, hvorved de navnlig pålægges at registrere sig i et register og indberette oplysninger om deres organisation og deres økonomiske situation.
2. De nævnte spørgsmål giver for det første Domstolen lejlighed til for første gang at tage stilling til fortolkningen af forordning 2019/1150 og til det råderum, som medlemsstaterne har ved gennemførelsen af denne.
3. For det andet giver de Domstolen mulighed for at præcisere, om EU-retten er til hinder for en national lovgivning, hvorved en medlemsstat anvender de omhandlede forpligtelser på udbydere, der opererer i andre medlemsstater end dem, hvor de er etableret. Med risiko for at foregribe min nedenstående redegørelse vil jeg anføre, at artikel 3 i direktiv 2000/31 indfører en ordning, der er til hinder for, at disse forpligtelser anvendes på sådanne udbydere.
4. Det kan ganske vist hævdes, at ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31 yder udbydere af informationssamfundstjenester, der er etableret i Unionen, en særligt vidtrækkende beskyttelse mod foranstaltninger, der vedtages af andre medlemsstater end den, hvor de er etableret. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at EU-lovgiver ved indførelsen af dette direktiv, som er et produkt af sin tid, havde til hensigt at indføre en grundordning, der specifikt beskytter den frie bevægelighed for informationssamfundstjenester i Unionen.
5. Ud fra denne synsvinkel tager direktiv 2000/31 sigte på at tilpasse løsningerne i traktaten til de udfordringer, som udviklingen af internettet har medført. Samtidig har dette direktiv fungeret som udgangspunkt for udviklingen af EU-retten på området for onlinetjenester (6). Om nødvendigt kan, eller skal, lovgiver gribe ind og indføre harmoniserede løsninger, der er tilpasset den socioøkonomiske virkelighed (7). Sådanne indgreb har fundet sted i årenes løb (8) og Digital Services Act (9) er et glimrende eksempel herpå fra nyere tid.
6. Den økonomiske karakter af de oplysninger, som udbyderne af onlinetjenester skal indberette i henhold til de omhandlede forpligtelser, kan give indtryk af, at disse er nyttige med henblik på at kontrollere, om de pågældende udbydere opfylder deres skattemæssige forpligtelser. Ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31 finder imidlertid ikke anvendelse på beskatningsområdet (10). Ud fra et EU-retligt synspunkt skal lovligheden af foranstaltninger, der er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde, undersøges i lyset af artikel 56 TEUF (11). Hverken den forelæggende ret eller den italienske regering har imidlertid gjort gældende, at de omhandlede forpligtelser er knyttet til et behov for at sikre opfyldelsen af skattemæssige forpligtelser.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Forordning 2019/1150
7. Artikel 15 i forordning 2019/1150 med overskriften »Håndhævelse« bestemmer:
»1. Hver medlemsstat sikrer tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af denne forordning.
2. Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om de foranstaltninger, der anvendes i forbindelse med overtrædelse af denne forordning, og sikrer, at de gennemføres. Foranstaltningerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«
8. Denne forordnings artikel 16 med overskriften »Tilsyn« fastsætter:
»[Europa-]Kommissionen fører i tæt samarbejde med medlemsstaterne tilsyn med denne forordnings indvirkning på forbindelserne mellem onlineformidlingstjenester og deres erhvervsbrugere og mellem onlinesøgemaskiner og virksomhedswebstedsbrugere. Kommissionen indsamler med henblik herpå relevante oplysninger for at føre tilsyn med ændringerne i disse forbindelser, herunder ved at foretage relevante undersøgelser. Medlemsstaterne bistår Kommissionen ved på anmodning at tilvejebringe alle relevante oplysninger, herunder om specifikke sager. Kommissionen kan med henblik på denne artikel og artikel 18 søge at indsamle oplysninger fra udbydere af onlineformidlingstjenester.«
2. Direktiv 2015/1535
9. Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2015/1535 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
b) »tjeneste«: enhver tjeneste i informationssamfundet, dvs. enhver tjeneste, der normalt ydes mod betaling, og som teleformidles ad elektronisk vej på individuel anmodning fra en tjenestemodtager.
[...]
e) »forskrift vedrørende tjenester«: et krav af generel karakter vedrørende adgang til at optage og udøve virksomhed i forbindelse med tjenester, der er omhandlet i litra b), navnlig bestemmelser vedrørende tjenesteyderen, tjenesterne og tjenestemodtageren, dog undtaget forskrifter, der ikke specifikt tager sigte på de i nævnte litra definerede tjenester.
[...]
f) »teknisk forskrift«: en teknisk specifikation eller et andet krav eller en forskrift vedrørende tjenester, herunder de administrative bestemmelser, der gælder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes ved markedsføring, levering eller anvendelse af en tjeneste, eller etablering af en operatør af tjenester i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat, samt medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt eller forbud mod levering eller anvendelse af en tjeneste eller mod, at en tjenesteyder etablerer sig, jf. dog artikel 7.
[...]«
10. Direktivets artikel 5, stk. 1, første afsnit, fastsætter:
»Med forbehold af artikel 7 meddeler medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde oplysning om den relevante standard vil være tilstrækkelig. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.«
11. Nævnte direktivs artikel 7, stk. 1, lyder således:
»Artikel 5 og 6 finder ikke anvendelse på medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser eller på frivillige aftaler, hvis medlemsstaterne derigennem:
a) opfylder bindende EU-retsakter, der tager sigte på vedtagelse af tekniske specifikationer eller forskrifter vedrørende tjenester
[...]«
3. Direktiv 2000/31
12. I artikel 2, litra a), i direktiv 2000/31 defineres begrebet »informationssamfundstjenester« med en henvisning til artikel 1, stk. 1, i direktiv 2015/1535 (12).
13. I artikel 2, litra h), i direktiv 2000/31 defineres det »koordinere[de] område« som »de krav, der i medlemsstaterne[s] retssystemer er fastsat for leverandører af informationssamfundstjenester eller for informationssamfundstjenester, uanset om de er generelle eller specifikt fastsat for disse«.
14. Dette direktivs artikel 3 med overskriften »Det indre marked« er affattet som følger:
»1. Hver medlemsstat påser, at de informationssamfundstjenester, som leveres af en tjenesteyder etableret på medlemsstatens territorium, er i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, der finder anvendelse i denne medlemsstat inden for det koordinerede område.
2. Medlemsstaterne må ikke af grunde, der henhører under det koordinerede område, begrænse adgangen til at levere informationssamfundstjenester fra en anden medlemsstat.
3. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse på de områder, der er nævnt i bilaget.
4. Medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til fravigelse af stk. 2 for en bestemt informationssamfundstjeneste, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a) foranstaltningerne skal:
i) være nødvendige af en af følgende grunde:
- ufravigelige retsgrundsætninger, især forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning af lovovertrædelser, herunder beskyttelsen af mindreårige og bekæmpelsen af enhver tilskyndelse til had på grund af race, køn, religion eller nationalitet, og krænkelser af enkeltpersoners værdighed
[...]
ii) træffes over for en informationssamfundstjeneste, som krænker de i nr. i) omhandlede mål, eller som udgør en alvorlig og tungtvejende risiko for en krænkelse af disse mål
iii) stå i et rimeligt forhold til disse mål
b) uden at det berører retssager, herunder forudgående retsmøder og handlinger, der udføres i forbindelse med efterforskning af kriminalsager, skal medlemsstaten, inden den træffer de pågældende foranstaltninger:
- have opfordret den i stk. 1 omhandlede medlemsstat til at træffe foranstaltninger, og denne medlemsstat har ikke truffet disse foranstaltninger, eller de har ikke været tilstrækkelige
- have meddelt Kommissionen og den i stk. 1 omhandlede medlemsstat, at den har til hensigt at træffe sådanne foranstaltninger.
5. Medlemsstaterne kan i hastende tilfælde fravige betingelserne i stk. 4, litra b). Foranstaltningerne skal i så fald snarest muligt meddeles Kommissionen og den i stk. 1 omhandlede medlemsstat med angivelse af grundene til, at medlemsstaten finder, at der er tale om et hastende tilfælde.
6. Uden at dette berører medlemsstatens mulighed for at anvende de pågældende foranstaltninger, skal Kommissionen hurtigst muligt undersøge, om de anmeldte foranstaltninger er i overensstemmelse med fællesskabsretten; kommer Kommission[en] til den konklusion, at foranstaltningerne ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten, skal den anmode den pågældende medlemsstat om at undlade at træffe de påtænkte foranstaltninger eller om straks at bringe allerede trufne foranstaltninger til ophør.«
4. Direktiv 2006/123
15. Artikel 16 i direktiv 2006/123, der bærer overskriften »Fri udveksling af tjenesteydelser«, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne respekterer tjenesteyderes ret til at udføre tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, de er etableret i.
[...]
Medlemsstaterne gør ikke adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed på deres område til genstand for opfyldelse af krav, der ikke overholder følgende principper:
a) ikke-forskelsbehandling: kravene må ikke være direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller, for juridiske personers vedkommende, på grundlag af den medlemsstat, hvor de er etableret
b) nødvendighed: kravene skal være begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, den offentlige sundhed eller beskyttelsen af miljøet
c) proportionalitet: kravene skal sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
2. Medlemsstaterne må ikke indskrænke den frie udveksling af tjenesteydelser, der udføres af en tjenesteyder, som er etableret i en anden medlemsstat, ved at stille følgende krav:
[...]
b) at tjenesteyderen skal indhente en tilladelse hos deres kompetente myndigheder eller optages i et register [...]
[...]«
B. Italiensk ret
16. I italiensk ret er foranstaltningerne til gennemførelse af forordning 2019/1150 - dvs. navnlig beslutning nr. 14/2021 (13) og nr. 200/2021 (14), samt, sandsynligvis, beslutning nr. 161/2021 (15) - blevet vedtaget på grundlag af artikel 1, stk. 515-517, i legge n. 178 - Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023 (lov nr. 178 af 30.12.2020 om statens foreløbige budget for finansåret 2021 og statens flerårige budget for treårsperioden 2021-2023) (16) (herefter »lov nr. 178/2020«), som ændrede legge n. 249 - »Istituzione dell’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo« (lov nr. 249 af 31.7.1997 om oprettelse af den italienske tilsynsmyndighed for kommunikation og forskrifter vedrørende telekommunikations- og radio- og TV-systemer) (17) (herefter »lov nr. 249/1997«), hvorved AGCOM blev oprettet.
1. Lov nr. 249/1997 og ændringerne heraf ved lov nr. 178/2020 samt beslutning nr. 666/2008 og ændringerne heraf ved beslutning nr. 200/2021 (18)
17. Artikel 1, stk. 6, i lov nr. 249/1997 er blevet ændret ved artikel 1, stk. 515, i lov nr. 178/2020, hvori følgende bestemmes:
»For at fremme retfærdighed og gennemsigtighed for erhvervsbrugere af onlineformidlingstjenester, herunder ved udarbejdelse af retningslinjer, fremme af adfærdskodekser og indsamling af relevante oplysninger, ændres artikel 1 i lov [nr. 249/1997] som følger:
a) i stk. 6:
[...]
2) litra c), [...] tilføjes følgende [tekst]:
»14a [AGCOM’s bestyrelse] sikrer tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af forordning [2019/1150], herunder ved udarbejdelse af retningslinjer, fremme af adfærdskodekser og indsamling af relevante oplysninger«
[...]«
18. Ved bestemmelserne i lov nr. 178/2020 er udbydere af onlinetjenester, der udbyder tjenester i Italien, blevet pålagt visse forpligtelser, selv om de ikke er etableret på denne medlemsstats område, nærmere bestemt navnlig for det første en forpligtelse til at registrere sig i registro degli operatori di comunicazione (registret over kommunikationsoperatører) og for det andet en forpligtelse til at betale et årligt gebyr til AGCOM.
19. Hvad således for det første angår forpligtelsen til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører vedtog AGCOM den 26. november 2008 delibera n. 666/08/CONS, Regolamento per l’organizzazione e la tenuta del Registro degli Operatori di Comunicazione (beslutning nr. 666/08/CONS, regulativ om tilrettelæggelse og førelse af registret over kommunikationsoperatører) (19) (herefter »beslutning nr. 666/2008«). I artikel 2 i bilag A til beslutning nr. 666/2008 opregnes de kategorier af enheder, der er forpligtet til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører.
20. Den 17. juni 2021 vedtog AGCOM beslutning nr. 200/2021. Ved denne beslutning ændrede AGCOM bilag A til beslutning nr. 666/2008, idet listen over kategorier af enheder, der er forpligtet til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører, blev udvidet til at omfatte udbydere af onlinetjenester som defineret ved forordning 2019/1150, der, selv hvis de ikke er etableret eller hjemmehørende på det nationale område, tilbyder eller har til hensigt at tilbyde sådanne tjenester til erhvervsbrugere, der er etableret eller hjemmehørende i Italien. AGCOM ændrede ligeledes bilag B til beslutning nr. 666/2008, idet forpligtelsen til ved indgivelsen af anmodningen om registrering i registret over kommunikationsoperatører at afgive erklæringer om deres juridiske struktur og den udøvede virksomhed samt forpligtelsen til at afgive efterfølgende årlige erklæringer blev udvidet til at omfatte udbydere af onlinetjenester.
21. I henhold til beslutning nr. 666/2008 er registreringen i registret over kommunikationsoperatører forbundet med nogle procedure- og indberetningskrav. Udbyderne af onlinetjenester skal således navnlig indsamle og dernæst indberette en række oplysninger om deres juridiske struktur til AGCOM, give AGCOM meddelelse om enhver ændring af kontrol- og ejerforhold, dvs. enhver overdragelse af 10% eller mere (eller af 2% i tilfælde af børsnoterede selskaber) af deres aktier inden for strenge frister (30 dage) (20), foretage årlige indberetninger til AGCOM og til enhver tid holde AGCOM underrettet om enhver ændring i de indberettede oplysninger (21). Desuden har den forelæggende ret anført, at selskaber, der er registreret i registret over kommunikationsoperatører, efter denne rets opfattelse har forbud mod »direkte eller gennem andre enheder, som de kontrollerer, eller hvortil de er knyttet, [...] at oppebære indtægter på mere end 20% af de samlede indtægter, der er realiseret i det integrerede kommunikationssystem« (22).
22. Udbydere af onlinetjenester, der ikke opfylder disse forpligtelser, pålægges sanktioner, som den forelæggende ret har kvalificeret som »betydelige«. Selv om nævnte ret ikke har givet detaljerede oplysninger i denne henseende, skal det nævnes, at de anvendte sanktioner i et sådant tilfælde er de sanktioner, der er fastsat i artikel 1, stk. 29-32, i lov nr. 249/1997 (23). Disse sanktioner omfatter bøder og i visse tilfælde suspendering af udbyderens virksomhed i Italien, eller sågar strafferetlige sanktioner. AGCOM kan ligeledes beslutte at registrere en udbyder i registret over kommunikationsoperatører af egen drift.
23. Hvad for det andet angår forpligtelsen til at betale et årligt gebyr til AGCOM indeholder artikel 1, stk. 517, i lov nr. 178/2020, »med henblik på at dække de samlede administrative omkostninger i forbindelse med udøvelsen af de opgaver vedrørende regulering, tilsyn, bilæggelse af tvister og sanktioner, som er blevet pålagt [AGCOM] ved loven om de i stk. 515 omhandlede områder« som tilføjelse til artikel 1 i legge nr. 266 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (lov nr. 266 af 23.12.2005, bestemmelser vedrørende det årlige og flerårlige statsbudget (finansloven af 2006)) (24) (herefter »lov nr. 266/2005«) følgende stykke: »66a. Inden for rammerne af den første anvendelse i 2021 fastsættes det gebyr, der pålægges udbydere af onlinetjenester som omhandlet i artikel 1, stk. 6, litra a), nr. 5), i lov nr. 249/1997, til 1,5 promille af de indtægter, der er oppebåret på det nationale område, også selv om de er indtægtsført i regnskaber for selskaber, der har deres hjemsted i udlandet, og som er knyttet til værdien af produktionen i balancen for det foregående år, eller, for enheder, der ikke er forpligtet til at udarbejde denne balance, tilsvarende poster i andet regnskabsmateriale, der attesterer den samlede værdi af produktionen. For de efterfølgende år kan [AGCOM] eventuelt fastsætte afvigelser herfra med hensyn til gebyrets størrelse og reglerne herfor i henhold til stk. 65 inden for en grænse på to promille af de indtægter, der er fastsat i overensstemmelse med det foregående punktum.«
2. Præsidentens beslutning nr. 14/2021 om AGCOM
24. Beslutning nr. 14/2021 (25) præciserede størrelsen af det gebyr, som udbydere af onlinetjenester skal betale i henhold til artikel 1, stk. 66a, i lov nr. 266/2005, og reglerne for betaling heraf.
3. Beslutning nr. 397/2013 og ændringerne heraf ved beslutning nr. 161/2021
25. Den 25. juni 2013 vedtog AGCOM delibera n. 397/13/CONS, Informativa economica di sistema (beslutning nr. 397/13/CONS, økonomisk indberetning) (herefter »beslutning nr. 397/2013«). I denne beslutnings artikel 2, stk. 1, opregnes de kategorier af personer, der er forpligtet til at indsende et dokument med titlen »Informativa economica di sistema« (økonomisk indberetning) (herefter »IES-indberetningen«) til AGCOM.
26. Ved beslutning nr. 161/2021 (26) udvidede AGCOM forpligtelsen til at indsende IES-indberetningen til denne myndighed til at omfatte udbydere af onlinetjenester, når de driver virksomhed på italiensk område, idet AGCOM henviste til behovet for »hvert år at indsamle de relevante oplysninger og træffe foranstaltninger med henblik på at sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af [forordning 2019/1150]« samt til »varetagelsen af de opgaver, der er tillagt [AGCOM] ved [lov nr. 178/2020]«.
27. Ifølge denne beslutning er IES-indberetningen en »årlig erklæring, som kommunikationsoperatører skal indgive, og som vedrører personoplysninger og økonomiske oplysninger vedrørende de berørte enheders virksomhed med henblik på at indsamle de nødvendige oplysninger for at opfylde præcise retlige forpligtelser, herunder værdiansættelsen i det integrerede kommunikationssystem (SIC) og efterprøvelse af tærsklerne på fusionsområdet inden for rammerne heraf, markedsanalyser og eventuelle dominerende stillinger eller stillinger, der i al fald er skadelige for mangfoldigheden, den årlige redegørelse og undersøgelserne, samt med henblik på ajourføring af det statistiske grundlag vedrørende kommunikationsoperatørerne«.
28. I praksis pålægger den nævnte beslutning udbydere af onlinetjenester en forpligtelse til at indgive vigtige og præcise oplysninger vedrørende deres økonomiske situation. Eksempelvis skal de enheder, der leverer formidlingstjenester på et websted for onlinesalg, angive de samlede indtægter fra dette websted, abonnementsomkostningerne, de faste gebyrer (registrering, medlemskab, abonnement osv.), som betales af brugere, der er etableret i Italien, for brugen af onlinesalgsplatformen til at udbyde varer og tjenesteydelser til forbrugerne, samt de faste og variable provisioner, der opkræves af det salg (eller nettodelen af det salg), der gennemføres via denne platform.
29. I tilfælde af manglende indgivelse af IES-indberetningen eller afgivelse af urigtige oplysninger finder sanktionerne i artikel 1, stk. 29 og 30, i lov nr. 249/1997 anvendelse.
III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
A. De forenede sager C-662/22 og C-667/22
30. Airbnb Ireland UC (herefter »Airbnb«), der har hjemsted i Irland, driver den telematiske portal til formidling af fast ejendom af samme navn, som gør det muligt at formidle kontakt mellem udlejere, der råder over indkvarteringssteder, på den ene side, og personer, der søger indkvartering, på den anden side, idet portalen modtager kundens betaling for tilrådighedsstillelsen af boligen inden udlejningens start og overfører denne betaling til udlejeren, efter at udlejningen er påbegyndt, såfremt der ikke er kommet indsigelser fra lejerens side.
31. Amazon Services Europe Sàrl (herefter »Amazon«), der har hjemsted i Luxembourg, forvalter en onlineplatform, som sigter mod at etablere kontakt mellem sælgere og forbrugere, for at disse indbyrdes skal kunne gennemføre transaktioner om salg af varer.
32. Ændringerne af den nationale retlige ramme som følge af lov nr. 178/2020 og beslutning nr. 200/2021 og nr. 14/2021 medførte, at Airbnb og Amazon i deres egenskab af udbydere af onlineformidlingstjenester er blevet omfattet af forpligtelsen til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører og som følge heraf at indberette en række oplysninger til AGCOM samt at betale et gebyr til sidstnævnte.
33. Airbnb og Amazon har hver især anlagt søgsmål ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), navnlig med påstand om annullation af beslutning nr. 200/2021 og nr. 14/2021. Disse selskaber har gjort gældende, at lov nr. 178/2020 og de nævnte beslutninger er i strid med forordning 2019/1150 og med direktiv 2000/31, 2006/123 og 2015/1535.
34. I denne forbindelse har den forelæggende ret for det første erindret om, at artikel 15 i forordning 2019/1150 dels pålægger medlemsstaterne at sikre »tilstrækkelig« og »effektiv« håndhævelse af forordningen. Desuden fastsætter medlemsstaterne bestemmelser om de foranstaltninger, der anvendes i forbindelse med overtrædelse af denne forordning, og sikrer, at de gennemføres. Disse foranstaltninger skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning. Dels tilføjes det i nævnte forordnings artikel 16, at Kommissionen fører tilsyn med forordningens indvirkning og indsamler relevante oplysninger for at føre tilsyn med ændringer i forbindelserne mellem onlineformidlingstjenester og deres erhvervsbrugere og mellem onlinesøgemaskiner og virksomhedswebstedsbrugere, herunder ved at foretage relevante undersøgelser.
35. Selv om forpligtelsen til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører ifølge den nationale lovgiver udgør en gennemførelse af forordning 2019/1150, har den forelæggende ret anført, at denne forpligtelse hovedsageligt tager sigte på at give AGCOM oplysninger om ejerforholdene og den administrative organisation i enheder, der er omfattet heraf, uden at give nogen som helst oplysninger om overholdelsen af forpligtelserne i henhold til forordning 2019/1150 og ej heller om gennemsigtigheden og retfærdigheden i forbindelserne med erhvervsbrugerne. Dermed har den nationale lovgiver indført en kontrol, der er fuldstændig anderledes og i strid med den, der er fastsat med henblik på håndhævelsen af denne forordning, og som ikke er tilpasset det tilsigtede mål, eftersom denne kontrol ikke drejer sig om, hvorvidt udbyderne af onlinetjenester faktisk overholder forpligtelserne i den nævnte forordning, med henblik på at sikre gennemsigtigheden og retfærdigheden i kontraktforholdene med erhvervsbrugerne, men om specifikke subjektive elementer hos disse udbydere.
36. For det andet er den forelæggende ret på den ene side af den opfattelse, at bestemmelserne om registrering i registret over kommunikationsoperatører specifikt indfører et generelt krav for levering af informationssamfundstjenester, og at de derfor burde være blevet meddelt Kommissionen i henhold til de i direktiv 2015/1535 fastsatte forpligtelser. Henset til den omstændighed, at de omhandlede nationale foranstaltninger ifølge denne ret synes at kunne begrænse adgangen til at levere informationssamfundstjenester for en udbyder, der er etableret i en anden medlemsstat, har den forelæggende ret på den anden side ikke udelukket, at disse foranstaltninger burde være blevet meddelt Kommissionen i overensstemmelse med forpligtelsen i henhold til artikel 3, stk. 4, litra b), andet led, i direktiv 2000/31.
37. For det tredje har den forelæggende ret henvist til princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i artikel 56 TEUF, som defineret ved direktiv 2000/31 og 2006/123, og anført, at pligten til registrering i registret over kommunikationsoperatører kan udgøre en ubegrundet restriktion for den frie bevægelighed for informationssamfundstjenester.
38. Mere konkret har denne ret anført, at henset til de løsninger, der er fastsat i direktiv 2000/31 med hensyn til informationssamfundstjenesterne, synes pligten til registrering i registret over kommunikationsoperatører i lov nr. 178/2020 og beslutning nr. 200/2021 og pålæggelsen af et gebyr at kunne udgøre en restriktion for den frie udveksling af informationssamfundstjenester, for så vidt som de pålægges af en anden medlemsstat end den, hvor udbyderen er etableret.
39. Den forelæggende ret har i øvrigt, ligeledes i forbindelse med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, anført, at direktiv 2006/123 i det væsentlige bestemmer, at medlemsstaterne ikke må indskrænke den frie udveksling af tjenesteydelser, der udføres af en tjenesteyder, som er etableret i en anden medlemsstat. Med henvisning til Schnitzer-dommen (27) har denne ret påpeget, at den omstændighed, at en sådan udbyder pålægges forpligtelser til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører og betale et gebyr, kan tilsidesætte dette princip, for så vidt som disse forpligtelser medfører finansielle og administrative byrder, der kan påvirke det indre marked og forsinke, vanskeliggøre eller fordyre udførelsen af ydelserne i værtsmedlemsstaten.
40. På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) ved kendelser af 10. oktober 2022, som indgik til Domstolens Justitskontor den 19. og den 21. oktober 2022, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er forordning [...] 2019/1150 til hinder for en national bestemmelse, der med det formål at fremme retfærdighed og gennemsigtighed for erhvervsbrugere af onlineformidlingstjenester, herunder ved udarbejdelse af retningslinjer, fremme af adfærdskodekser og indsamling af relevante oplysninger, pålægger [udbydere af onlinetjenester] at registrere sig i et register, hvilket medfører indberetning af relevante oplysninger om deres organisation og betaling af et gebyr, ud over sanktioner i tilfælde af manglende opfyldelse af denne pligt?
2) Er medlemsstaterne i henhold til direktiv [...] 2015/1535 forpligtede til at give Kommissionen meddelelse om foranstaltninger, som pålægger [udbydere af onlinetjenester] at registrere sig i et register, hvilket medfører indberetning af relevante oplysninger om deres organisation og betaling af et gebyr, ud over sanktioner i tilfælde af manglende opfyldelse af denne pligt, og kan en borger i bekræftende fald på grundlag af [dette] direktiv[...] modsætte sig, at disse foranstaltninger, som ikke er blevet meddelt Kommissionen, anvendes over for vedkommende?
3) Er artikel 3 i direktiv 2000/31[...] til hinder for, at nationale myndigheder vedtager bestemmelser, der med det formål at fremme retfærdighed og gennemsigtighed for erhvervsbrugere af onlineformidlingstjenester, herunder ved udarbejdelse af retningslinjer, fremme af adfærdskodekser og indsamling af relevante oplysninger, pålægger operatører, som er etableret i et andet europæisk land, yderligere administrative og økonomiske byrder, såsom registrering i et register, hvilket medfører indberetning af relevante oplysninger om deres organisation og betaling af et gebyr, ud over sanktioner i tilfælde af manglende opfyldelse af denne pligt?
4) Er princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i artikel 56 TEUF og artikel 16 i direktiv 2006/123/EF til hinder for, at nationale myndigheder vedtager bestemmelser, der med det formål at fremme retfærdighed og gennemsigtighed for erhvervsbrugere af onlineformidlingstjenester, herunder ved udarbejdelse af retningslinjer, fremme af adfærdskodekser og indsamling af relevante oplysninger, pålægger operatører, som er etableret i et andet europæisk land, yderligere administrative og økonomiske byrder, såsom registrering i et register, hvilket medfører indberetning af relevante oplysninger om deres organisation og betaling af et gebyr, ud over sanktioner i tilfælde af manglende opfyldelse af denne pligt?
5) Er medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 4, litra b), i direktiv 2000/31[...] forpligtede til at give Kommissionen meddelelse om foranstaltninger, som pålægger [udbydere af onlinetjenester] at registrere sig i et register, hvilket medfører indberetning af relevante oplysninger om deres organisation og betaling af et gebyr, ud over sanktioner i tilfælde af manglende opfyldelse af denne pligt, og kan en borger i bekræftende fald på grundlag af direktivet modsætte sig, at disse foranstaltninger, som ikke er blevet meddelt Kommissionen, anvendes over for vedkommende?«
B. De forenede sager C-664/22 og C-666/22
41. Google Ireland Limited (herefter »Google«), der har hjemsted i Irland, tilbyder onlinereklametjenester og forvalter søgemaskinen af samme navn på Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS).
42. Ved beslutning af 25. juni 2019 registrerede AGCOM af egen drift Google i registret over kommunikationsoperatører med den begrundelse, at dette selskab er en erhvervsdrivende, der driver reklamevirksomhed på internettet, og ganske vist har hjemsted i udlandet, men som realiserer indtægter i Italien.
43. Som følge af denne registrering pålagde AGCOM ved beslutning af 9. november 2020 Google at betale et gebyr til dækning af sine driftsomkostninger for 2020.
44. Google anlagde søgsmål til prøvelse af disse beslutninger fra AGCOM ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio).
45. Efter ændringerne af den nationale retlige ramme som følge af lov nr. 178/2020 og beslutning nr. 200/2021, der blev vedtaget af den italienske lovgiver og af AGCOM, bl.a. med henblik på at sikre overholdelsen af forordning 2019/1150, ændrede Google sine påstande med henblik på ligeledes at nedlægge påstand om annullation af denne beslutning, idet pligten til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører herved blev udvidet til også at omfatte udbydere af onlinetjenester.
46. Eg Vacation Rentals Ireland Limited (herefter »EGVR«), der har hjemsted i Irland, driver og styrer en onlineplatform samt forskellige værktøjer og funktioner, der stilles til rådighed via denne platform, og som dels gør det muligt for ejere og udlejere af fast ejendom at indrykke annoncer vedrørende ejendomme, dels gør det muligt for rejsende at udvælge disse ejendomme og interagere med disse ejere og udlejere med henblik på udlejning heraf.
47. Ændringerne af den nationale retlige ramme, der er nævnt ovenfor i punkt 45 i dette forslag til afgørelse, medførte, at EGVR blev omfattet af forpligtelsen til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører og som følge heraf at indberette en række oplysninger til AGCOM samt at betale et gebyr til sidstnævnte. EGVR anlagde søgsmål ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) med påstand om annullation af beslutning nr. 200/2021.
48. Ved den forelæggende ret gjorde Google og EGVR gældende, at lov nr. 178/2020 og beslutning nr. 200/2021 ved at pålægge dem de omhandlede forpligtelser er i strid med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i forordning 2019/1150 og i flere direktiver.
49. I denne forbindelse har den forelæggende ret med henvisning til direktiv 2000/31 og 2006/123 og af de samme grunde som dem, der er anført i punkt 37-39 i dette forslag til afgørelse, for det første påpeget, at den frie bevægelighed for tjenesteydelser, som disse direktiver tager sigte på at sikre, kan blive indskrænket som følge af de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser.
50. Eftersom den forelæggende ret er af den opfattelse, at bestemmelserne om registrering i registret over kommunikationsoperatører indfører et generelt krav for levering af informationssamfundstjenester og synes at kunne begrænse adgangen til at levere informationssamfundstjenester for en udbyder, der er etableret i en anden medlemsstat, af de samme grunde som dem, der er anført i punkt 36 i dette forslag til afgørelse, er denne ret for det andet i tvivl om, hvorvidt meddelelsespligten i henhold til direktiv 2000/31 og 2015/1535 finder anvendelse på de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger.
51. For det tredje har den forelæggende ret med den samme argumentation som den, der er anført i punkt 35 i dette forslag til afgørelse, påpeget, at der ved forordning 2019/1150 er indført et regelsæt med henblik på at sikre et retfærdigt, forudsigeligt, holdbart og pålideligt onlineerhvervsklima på det indre marked. Denne ret har erindret om, at det i denne forordnings artikel 15 er fastsat, at hver medlemsstat skal sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af forordningen og fastsætte de foranstaltninger, der anvendes i forbindelse med overtrædelse af denne, idet foranstaltningerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning. Den forelæggende ret har anført, at de forpligtelser, der er pålagt sagsøgerne i hovedsagerne, ifølge den nationale lovgiver er begrundet i AGCOM’s opgave, som er at fastlægge og indsamle regnskabsoplysninger og andre oplysninger, der anses for relevante med henblik på varetagelsen af AGCOM’s institutionelle opgaver, hos erhvervsdrivende i den markedssektor, der er undergivet denne myndigheds tilsyn. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt dette formål kan begrunde registreringen i registret over kommunikationsoperatører og de deraf følgende forpligtelser og forbud, og hvorvidt de forpligtelser og forbud, der er pålagt sagsøgerne i hovedsagerne er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
52. På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) ved kendelser af 10. oktober 2022, som indgik til Domstolens Justitskontor den 21. oktober 2022, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er EU-retten til hinder for anvendelsen af nationale bestemmelser såsom artikel 1, stk. 515-517, i lov nr. 178 [...], som pålægger operatører, som er etableret i et andet europæisk land, men opererer i Italien, yderligere administrative og økonomiske byrder såsom registrering i et specifikt register og betaling af et gebyr, og er den nævnte nationale bestemmelse nærmere bestemt i strid med artikel 3 i [...] direktiv 2000/31[...], hvorefter en udbyder af informationssamfundstjenester [...] kun er omfattet af lovgivningen […] i den medlemsstat, hvor denne er etableret?
2) Er EU-retten til hinder for anvendelsen af nationale bestemmelser såsom artikel 1, stk. 515-517, i lov nr. 178 [...], som pålægger operatører, som er etableret i et andet europæisk land, yderligere administrative og økonomiske byrder, og er princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i artikel 56 [TEUF] og de lignende principper, som kan udledes af direktiv 2006/123[...] og 2000/31[...], nærmere bestemt til hinder for en national foranstaltning, som pålægger formidlere, der opererer i Italien, men ikke er etableret i Italien, yderligere byrder i forhold til dem, som gælder i oprindelsesmedlemsstaten for at udøve den samme aktivitet?
3) Var den italienske stat i henhold til EU-retten, navnlig direktiv [...] 2015/1535, forpligtet til at give Kommissionen meddelelse om indførelsen af pligten [for udbydere af onlineformidlingstjenester] til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører, og skal artikel 3, stk. 4, litra b), andet led, i direktiv 2000/31 nærmere bestemt fortolkes således, at en borger, som er etableret i en anden medlemsstat end Italien, kan modsætte sig, at de af den italienske lovgiver trufne foranstaltninger (i artikel 1, stk. 515-517 i lov nr. 178 [...]), som kan indskrænke den frie bevægelighed for informationssamfundstjenester, anvendes over for vedkommende, når de ikke er blevet meddelt Kommissionen i henhold til den nævnte EU-retlige bestemmelse?
4) Er forordning [...] 2019/1150, navnlig artikel 15, og proportionalitetsprincippet til hinder for, at en medlemsstat vedtager bestemmelser eller en uafhængig national myndighed træffer foranstaltninger, som pålægger udbydere af onlineformidlingstjenester, der opererer i en medlemsstat, at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører, hvilket medfører en række form- og proceduremæssige forpligtelser samt forpligtelser til at betale gebyrer og forbud mod at realisere en indtjening over en bestemt størrelse?«
C. Sag C-663/22
53. Expedia Inc. er et selskab med hjemsted i Seattle (De Forenede Stater), som forvalter elektroniske platforme, der gør det muligt at levere onlinetjenester vedrørende reservation af hoteller og rejser.
54. Ved beslutning nr. 161/2021 udvidede AGCOM forpligtelsen til at indsende IES-indberetningen til at omfatte udbydere af onlinetjenester - en kategori, som Expedia ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse helt ubestridt henhører under - når de driver virksomhed på italiensk område.
55. Denne beslutning blev udtrykkeligt vedtaget som led i udøvelsen af den funktion, der er tillagt AGCOM i artikel 1, stk. 6, litra c), nr. 14a, i lov nr. 249/1997, og som består i at sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af forordning 2019/1150, bl.a. ved en årlig indsamling af relevante oplysninger.
56. Expedia anlagde søgsmål ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) med påstand om annullation af beslutning nr. 161/2021. Selskabet gjorde gældende, at forordning 2019/1150 ikke krævede gennemførelse ved beslutning nr. 161/2021. Eftersom denne forordning indførte en harmoniserende foranstaltning med udgangspunkt i proportionalitetsprincippet, tillader den ikke en skærpelse af de proceduremæssige krav, der pålægges erhvervsdrivende, hvad enten de er etableret i Unionen eller ej.
57. Den forelæggende ret har udtrykt tvivl med hensyn til, om forpligtelsen til at foretage IES-indberetningen, der er fastsat i den nationale lovgivning, er forenelig med forordning 2019/1150.
58. Under henvisning til artikel 15 og 16 i forordning 2019/1150 har denne ret anført, at IES-indberetningen, som er blevet udvidet til at omfatte udbydere af onlinetjenester med det formål hvert år at indsamle de relevante oplysninger og træffe foranstaltninger med henblik på at sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af denne forordning, indebærer indberetning af oplysninger, der hovedsageligt vedrører disse udbyderes indtægter. Disse oplysninger giver imidlertid ikke noget som helst fingerpeg om overholdelsen af forpligtelserne i henhold til forordning 2019/1150 og ej heller om gennemsigtigheden og retfærdigheden i forbindelserne mellem udbyderne og erhvervsbrugerne. Den nationale retsorden synes således at indføre en kontrol, der er fuldstændig anderledes og i strid med den, der er fastsat med henblik på håndhævelsen af samme forordning, og som ikke er tilpasset det tilsigtede mål, eftersom denne kontrol ikke drejer sig om, hvorvidt nævnte udbydere faktisk overholder forpligtelserne i forordning 2019/1150, med henblik på at sikre gennemsigtigheden og retfærdigheden i kontraktforholdene med erhvervsbrugerne, men deres økonomiske situation.
59. På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) ved kendelse af 10. oktober 2022, som indgik til Domstolens Justitskontor den 19. oktober 2022, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er forordning [...] 2019/1150, navnlig artikel 15, og proportionalitetsprincippet til hinder for, at en medlemsstat vedtager bestemmelser eller en uafhængig national myndighed træffer foranstaltninger - som de i genstanden for sagen omhandlede - hvorved udenlandske udbydere af onlineformidlingstjenester pålægges at indberette oplysninger, som er uvedkommende for de ved denne forordning forfulgte formål?
2) Kan de oplysninger, som en udbyder skal angive i [IES-indberetningen], under alle omstændigheder anses for at være relevante for og udgøre et middel til tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af forordning [...] 2019/1150?«
D. Sag C-665/22
60. Amazon forvalter en onlineplatform, som sigter mod at etablere kontakt mellem sælgere og forbrugere, for at disse indbyrdes skal kunne gennemføre transaktioner om salg af varer.
61. Ændringerne af den nationale retlige ramme som følge af lov nr. 178/2020 og beslutning nr. 161/2021, der blev vedtaget af henholdsvis den italienske lovgiver og af AGCOM, medførte, at Amazon i sin egenskab af onlineformidlingstjeneste blev omfattet af forpligtelsen til at foretage IES-indberetningen til AGCOM.
62. Amazon anlagde søgsmål ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio), navnlig med påstand om annullation af beslutning nr. 161/2021. Ved den forelæggende ret gjorde Amazon gældende, at beslutning nr. 161/2021 ved at pålægge selskabet forpligtelsen til at foretage IES-indberetningen til AGCOM er i strid med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i forordning 2019/1150 og i flere direktiver.
63. Sagsøgerne i sagerne C-663/22 og C-665/22 har nedlagt påstand om annullation af beslutning nr. 161/2021. Det skal nævnes, at til forskel fra sagsøgeren i førstnævnte sag er sagsøgeren i sidstnævnte sag etableret i en medlemsstat og har gjort gældende, at denne beslutning ikke blot er i strid med forordning 2019/1150, men ligeledes med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser og flere direktiver.
64. I denne forbindelse har den forelæggende ret for så vidt angår forordning 2019/1150 og fortolkningen heraf for det første udtrykt den samme tvivl som i sag C-663/22 (28).
65. Hvad for det andet angår princippet om fri udveksling af informationssamfundstjenester er den forelæggende ret af den opfattelse, at den pligt til at foretage IES-indberetningen til AGCOM, der er fastsat i beslutning nr. 161/2021, i lyset af direktiv 2000/31 kan udgøre en restriktion, der er i strid med dette princip. Den forelæggende ret har tilføjet, at de betingelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 3, stk. 4, og som tillader medlemsstaterne at indføre begrænsninger, herunder med hensyn til proportionalitetsprincippet, ikke synes at være opfyldt. Selv hvis det antages, at IES-indberetningen til AGCOM er fastsat i forbindelse med håndhævelsen af forordning 2019/1150 og dermed for indirekte at beskytte forbrugerne, står kravet om oplysninger vedrørende indtægterne på ingen måde i rimeligt forhold til det tilsigtede mål, eftersom disse oplysninger hverken vedrører håndhævelsen af den pågældende forordning eller overholdelsen af de deri fastsatte forpligtelser.
66. Hvad angår nævnte princip har den forelæggende ret påpeget, at uafhængigt af, hvorvidt direktiv 2000/31 finder anvendelse, bestemmer direktiv 2006/123 i artikel 16, stk. 1, mere generelt, at medlemsstaterne respekterer tjenesteyderes ret til at udføre tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, de er etableret i, og ikke kan gøre adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed på deres område til genstand for opfyldelse af krav, der ikke overholder de i denne bestemmelse fastsatte principper.
67. For det tredje er den forelæggende ret på den ene side af den opfattelse, at bestemmelserne om IES-indberetningen, henset til medlemsstaternes forpligtelser i henhold til direktiv 2015/1535, indfører et generelt krav for levering af informationssamfundstjenester, og at de derfor burde være blevet meddelt Kommissionen. Den har påpeget, at beslutning nr. 161/2021 hovedsageligt tager sigte på at regulere informationssamfundstjenester og navnlig onlineformidlingstjenester og onlinesøgemaskiner. På den anden side har den nævnte ret anført, at artikel 3, stk. 4, litra b), andet led, i direktiv 2000/31 bestemmer, at en hensigt om at træffe foranstaltninger, der udgør restriktioner for den frie udveksling af informationssamfundstjenester skal meddeles Kommissionen og den medlemsstat, hvor virksomheden er etableret.
68. På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) ved kendelse af 10. oktober 2022, som indgik til Domstolens Justitskontor den 21. oktober 2022, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er forordning [...] 2019/1150 til hinder for en national bestemmelse, der med det specifikke formål at sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af forordningen, herunder ved indsamling af relevante oplysninger, pålægger [udbydere af onlinetjenester] regelmæssigt at indberette relevante oplysninger om deres indtægter?
2) Kan de oplysninger, som skal angives i den økonomiske indberetning og hovedsageligt vedrører realiserede indtægter, på grundlag af forordning [...] 2019/1150 anses for at være relevante for og udgøre et middel til at opnå det ved forordningen forfulgte formål?
3) Er medlemsstaterne i henhold til direktiv [...] 2015/1535 forpligtede til at give Kommissionen meddelelse om foranstaltninger, som pålægger [udbydere af onlinetjenester] at foretage en indberetning med relevante oplysninger om deres indtægter, idet manglende opfyldelse af denne pligt medfører bøder, og kan en borger i bekræftende fald på grundlag af direktivet modsætte sig, at disse foranstaltninger, som ikke er blevet meddelt Kommissionen, anvendes over for vedkommende?
4) Er artikel 3 i direktiv 2000/31[...] til hinder for, at nationale myndigheder vedtager bestemmelser, der med det udtrykkelige formål at sikre håndhævelse af forordning [...] 2019/1150 pålægger operatører, som er etableret i et andet europæisk land, men opererer i Italien, yderligere administrative og økonomiske byrder, såsom at foretage en økonomisk indberetning med relevante oplysninger om deres indtægter, hvis manglende opfyldelse medfører bøder?
5) Er princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i artikel 56 TEUF, artikel 16 i direktiv 2006/123[...] og [direktiv] 2000/31[...] til hinder for, at nationale myndigheder vedtager bestemmelser, der med det udtrykkelige formål at sikre håndhævelse af forordning [...] 2019/1150 pålægger operatører, som er etableret i et andet europæisk land, yderligere administrative og økonomiske byrder, såsom at foretage en økonomisk indberetning med relevante oplysninger om deres indtægter, hvis manglende opfyldelse medfører bøder?
6) Er medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 4, litra b), i direktiv 2000/31[...] forpligtede til at give Kommissionen meddelelse om foranstaltninger, som pålægger [udbydere af onlinetjenester] at foretage en indberetning med relevante oplysninger om deres indtægter, idet manglende opfyldelse af denne pligt medfører bøder, og kan en borger i bekræftende fald på grundlag af direktivet modsætte sig, at disse foranstaltninger, som ikke er blevet meddelt Kommissionen, anvendes over for vedkommende?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
69. Der er indgivet skriftlige indlæg i alle sagerne af parterne i hovedsagerne, af den italienske og den tjekkiske regering samt af Irland og Europa-Kommissionen. Der er ikke blevet afholdt retsmøde i disse sager.
70. Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 7. december 2022 er sagerne C-662/22 og C-667/22 på den ene side og sagerne C-664/22 og C-666/22 på den anden side blevet forenet med henblik på såvel den mundtlige forhandling som dommen. Sagerne C-663/22 og C-665/22 har ikke været genstand for en lignende afgørelse.
71. I overensstemmelse med Domstolens anmodning, og henset til disse sagers fælles træk, forekommer det hensigtsmæssigt at fremsætte et fælles forslag til afgørelse heraf.
V. Bedømmelse
72. De foreliggende sager udspringer af sagsøgerne i hovedsagernes påstande om annullation af nationale foranstaltninger, der pålægger dem visse forpligtelser. De omhandlede forpligtelser i de forenede sager C-662/22 og C-667/22 og i de forenede sager C-664/22 og C-666/22 vedrører i det væsentlige registreringen i registret over kommunikationsoperatører, der indebærer indberetning af væsentlige oplysninger om de berørte udbyderes struktur (29) og betaling af et årligt gebyr til AGCOM, mens de i sagerne C-663/22 og C-665/22 omhandlede forpligtelser vedrører IES-indberetningen. Disse forpligtelser er pålagt ved den nationale lovgivning, der i al fald til dels er relevant for alle disse sager (30).
73. Hovedparten af de præjudicielle spørgsmål, der er blevet forelagt Domstolen i de foreliggende sager, består i det væsentlige af tre indbyrdes forbundne spørgsmål.
74. Det første er spørgsmålet om, hvorvidt forordning 2019/1150 er til hinder for nationale foranstaltninger, hvorved en medlemsstats lovgiver, med det udtrykkelige mål at sikre håndhævelse af den pågældende forordning, pålægger udbydere af onlinetjenester visse forpligtelser (afsnit B).
75. Det andet er spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede forpligtelser i alle disse sager, henset til princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i artikel 56 TEUF samt i direktiv 2000/31 og 2006/123, kan pålægges en udbyder af onlinetjenester, der er etableret i en anden medlemsstat end den, der har fastsat disse forpligtelser (afsnit C).
76. Det tredje er spørgsmålet om, hvorvidt nationale foranstaltninger, der indfører de omhandlede forpligtelser, burde være blevet meddelt Kommissionen i henhold til de forpligtelser, der er fastsat ved direktiv 2000/31 og 2015/1535 (afsnit D).
77. Det skal præciseres, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-663/22 alene vedrører det første af disse tre spørgsmål. Sagsøgeren i hovedsagen i denne sag er nemlig ikke etableret i en medlemsstat, og jeg formoder, at det er grunden til, at de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, alene vedrører forordning 2019/1150. Ordningerne i artikel 56 TEUF og i direktiv 2000/31 og 2006/123 vedrørende den frie bevægelighed for tjenesteydelser finder nemlig ikke anvendelse på tjenesteydere, der er etableret i et tredjeland uden for EU (31). Den forelæggende ret har heller ikke forelagt spørgsmål vedrørende direktiv 2015/1535.
78. Inden jeg behandler disse tre spørgsmål, skal formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål i sagerne C-663/22 og C-665/22 undersøges (afsnit A).
A. Formaliteten
1. Sag C-663/22
79. Den italienske regering har rejst tvivl om, hvorvidt de præjudicielle spørgsmål i sag C-663/22 kan antages til realitetsbehandling. Ifølge denne regering er de to forelagte spørgsmål nemlig modstridende, for så vidt som den forelæggende ret på den ene side, uden at redegøre for grundene hertil, har anført, at forpligtelsen til at foretage IES-indberetningen til AGCOM ikke har tilknytning til håndhævelsen af forordning 2019/1150, og på den anden side anmoder Domstolen om at undersøge, om de oplysninger, der skal afgives i IES-indberetningen, er relevante og hensigtsmæssige, henset til denne forordnings formål, hvilket indebærer, at der skal foretages en bedømmelse af faktiske omstændigheder, som det ikke tilkommer Domstolen, men den forelæggende ret at foretage.
80. I denne henseende forstår jeg for det første den italienske regerings opfattelse således, at den anførte modsigelse følger af den omstændighed, at den forelæggende ret dels har anført, at oplysningerne i en økonomisk indberetning er »uvedkommende for de ved [forordning 2019/1150] forfulgte formål« (det første præjudicielle spørgsmål), dels ønsker oplyst, om disse oplysninger kan være relevante for og udgøre et middel til »tilstrækkelig og effektiv« håndhævelse af denne forordning (det andet præjudicielle spørgsmål), hvilket Domstolen skal afgøre på grundlag af sin egen bedømmelse af faktiske omstændigheder.
81. Det andet præjudicielle spørgsmål kan ganske vist læses således, at den forelæggende ret med dette spørgsmål uafhængigt af besvarelsen af det første spørgsmål ønsker oplyst, om beslutning nr. 161/2021 henhører under AGCOM’s kompetencer. I præmisserne i anmodningen om præjudiciel afgørelse har den forelæggende ret nemlig anført, at AGCOM ved lov nr. 178/2020 udelukkende tillægges opgaven med at sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af forordning 2019/1150. Den samme ordlyd er imidlertid anvendt i denne forordnings artikel 15, stk. 1, hvortil der henvises i det første spørgsmål, og ifølge hvilken bestemmelse hver medlemsstat sikrer tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af nævnte forordning. Selv hvis det antages, at den omhandlede modsigelse foreligger, kan det hævdes, at den udspringer af den forelæggende rets tvivl med hensyn til den korrekte fortolkning af samme forordning.
82. Under disse omstændigheder foreslår jeg, at de to præjudicielle spørgsmål undersøges samlet ud fra det eneste relevante udgangspunkt i EU-retten, dvs. forordning 2019/1150, idet det skal undersøges, om denne forordning er i strid med foranstaltninger som dem, der følger af lov nr. 178/2020. I så fald opstår den modsætning, som den italienske regering har påberåbt sig, ikke, og den kan under alle omstændigheder ikke føre til, at de præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
83. Hvad for det andet angår den italienske regerings betragtning om, at formuleringen af de præjudicielle spørgsmål opfordrer Domstolen til at foretage en bedømmelse af faktiske omstændigheder, skal det påpeges, at selv om Domstolen ikke kan fortolke reglerne i en medlemsstats nationale lovgivning, kan den over for den forelæggende ret foretage de nødvendige præciseringer med hensyn til de EU-retlige bestemmelser, der kan være til hinder for disse regler.
2. Sag C-665/22
84. Den italienske regering har gjort gældende, at det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-665/22 ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at den forelæggende ret dermed har opfordret Domstolen til at tage stilling til de omhandlede forpligtelser som middel til at sikre den korrekte anvendelse af forordning 2019/1150. Ifølge denne regering henhører en sådan fortolkning, eftersom den involverer fastlæggelse af faktiske omstændigheder, imidlertid under den nationale rets kompetence, hvorved denne ret helt har undladt at forklare, hvorfor kravet om oplysninger skal anses for ikke at være relevant og hensigtsmæssigt.
85. I denne henseende skal det ganske vist anføres, at Domstolen ikke kan fortolke en medlemsstats nationale retsregler. Som jeg imidlertid har påpeget i punkt 83 i dette forslag til afgørelse, kan den over for den forelæggende ret foretage de nødvendige præciseringer med hensyn til de EU-retlige bestemmelser, der kan være til hinder for disse regler.
86. Det følger heraf, at de præjudicielle spørgsmål i sag C-663/22 og det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-665/22 kan antages til realitetsbehandling.
B. Forordning 2019/1150
87. Flere af den forelæggende rets spørgsmål i de foreliggende sager vedrører forordning 2019/1150 (32).
88. Selv om de ikke er enslydende og ikke vedrører de samme nationale foranstaltninger, ønskes det med de omhandlede spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om forordning 2019/1150 er til hinder for nationale foranstaltninger, der er vedtaget med det udtrykkelige mål at sikre håndhævelsen af den pågældende forordning.
89. Mere konkret er de omhandlede forpligtelser i de forenede sager C-662/22 og C-667/22 og de forenede sager C-664/22 og C-666/22, dvs. spørgsmålene vedrørende registreringen i registret over kommunikationsoperatører og betalingen af et årligt gebyr til AGCOM, blevet udvidet til også at omfatte udbydere af onlinetjenester med henblik på håndhævelse af forordning 2019/1150, »med det formål at fremme retfærdighed og gennemsigtighed for erhvervsbrugere af onlineformidlingstjenester« (33). Tilsvarende er den omhandlede forpligtelse i sagerne C-663/22 og C-665/22, dvs. forpligtelsen til at foretage IES-indberetningen til AGCOM (til italienske myndigheder), blevet pålagt udbydere af onlinetjenester med det udtrykkelige formål at sikre håndhævelse af forordning 2019/1150 (34).
90. Henset til de øvrige spørgsmål, som Domstolen er blevet forelagt i de foreliggende sager, er det ganske vist hensigtsmæssigt først og fremmest at overveje, om bestemmelserne med sigte på håndhævelse af forordning 2019/1150 har forrang for ordningerne i direktiv 2000/31 og 2006/123 for så vidt angår den frie bevægelighed for tjenesteydelser samt ordningerne i førstnævnte direktiv og direktiv 2015/1535 for så vidt angår meddelelsespligten i henhold til sidstnævnte direktiver. Disse tre direktiver kan nemlig forhindre en medlemsstat i at pålægge tjenesteydere, der er etableret i en anden medlemsstat, sine egne regler. Såfremt de i hovedsagerne omhandlede nationale foranstaltninger for det første henhører under et af de nævnte direktivers anvendelsesområde, og dette direktiv forhindrer en medlemsstat i at pålægge en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat, disse foranstaltninger, og såfremt disse direktiver for det andet ikke hjemler en undtagelse for forordning 2019/1150 og de nationale foranstaltninger til håndhævelse heraf, er det uden betydning, hvorvidt de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser følger af foranstaltninger til gennemførelse af denne forordning.
91. Direktiv 2000/31 og 2006/123 synes imidlertid ikke at finde anvendelse i sag C-663/22 (35), hvorfor den forelæggende ret kun bør anvende forordning 2019/1150 med henblik på at træffe afgørelse i hovedsagen i denne sag. Denne forordning gælder nemlig ligeledes for onlineformidlingstjenester, der er etableret i et tredjeland, såfremt deres erhvervsbrugere er etableret i Unionen og tilbyder deres varer og tjenesteydelser til forbrugere i Unionen (36).
92. For det første er spørgsmålet for så vidt angår sagerne, bortset fra sag C-663/22, på denne baggrund først og fremmest, om de EU-retlige instrumenter vedrørende den frie bevægelighed for tjenesteydelser, navnlig såsom direktiv 2000/31, eller vedrørende meddelelsespligten, navnlig såsom direktiv 2015/1535, forhindrer en medlemsstat i at pålægge en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat, forpligtelser som de i hovedsagerne omhandlede. For det andet skal det i bekræftende fald undersøges, om disse direktiver hjemler en anden behandling af foranstaltninger til gennemførelse af forordning 2019/1150. Såfremt sidstnævnte spørgsmål besvares benægtende, er det ikke nødvendigt at overveje, om de forpligtelser, som alle sagerne omhandler, følger af foranstaltninger til gennemførelse af denne forordning. Jeg vil undersøge disse spørgsmål i de dele af dette forslag til afgørelse, der vedrører henholdsvis den frie bevægelighed for tjenesteydelser (afsnit C) og meddelelsespligten (afsnit D).
93. For så vidt angår sag C-663/22 er spørgsmålet, om forordning 2019/1150 og navnlig dennes artikel 15 og 16 skal fortolkes således, at bestemmelserne kan begrunde vedtagelsen af en national lovgivning, der pålægger udbydere af onlinetjenester en forpligtelse til regelmæssigt at indgive en erklæring med oplysninger om deres økonomiske situation, og som hjemler anvendelse af sanktioner i tilfælde af overtrædelse. Denne første del af dette forslag til afgørelse (afsnit B) behandler dette spørgsmål.
1. Gennemførelsen af en forordning
94. Det skal erindres, at en forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat, hvorfor bestemmelserne i princippet ikke kræver nogen gennemførelsesforanstaltninger fra medlemsstaterne. Visse af dens bestemmelser kan ikke desto mindre for at kunne blive gennemført kræve vedtagelse af sådanne foranstaltninger (37). En medlemsstat kan derfor fastsætte nationale gennemførelsesforanstaltninger til en forordning, selv om denne forordning ikke udtrykkeligt giver den beføjelse til at gøre dette (38).
95. Det er under henvisning til de relevante bestemmelser i den omhandlede forordning, fortolket i lyset af forordningens mål, at det skal afgøres, om disse bestemmelser forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennemførelsesforanstaltninger, og, særligt i sidstnævnte tilfælde, om den pågældende foranstaltning falder inden for rammerne af det skøn, som er tildelt medlemsstaterne (39).
96. Ved gennemførelsesforanstaltningerne kan medlemsstaterne ikke hindre en forordnings direkte anvendelse, skjule dens EU-retlige karakter eller gå ud over grænserne af dens bestemmelser (40). Når gennemførelsen af en forordning påhviler de nationale myndigheder, kan de nationale regler kun anvendes i det omfang, det er fornødent af hensyn til gennemførelsen af den pågældende forordning, og kun for så vidt som det ikke begrænser forordningens rækkevidde og effektivitet (41).
97. I forbindelse med en sådan gennemførelse er medlemsstaterne forpligtet til at sikre overholdelsen af de generelle principper i EU-retten (42), herunder navnlig proportionalitetsprincippet. Dette princip, som bl.a. skal iagttages af medlemsstaternes lovgivnings- og tilsynsmyndigheder ved anvendelsen af EU-retten, kræver nemlig, at de foranstaltninger, der gennemføres ved en bestemmelse, skal være egnede til at gennemføre det formål, der tilsigtes med den omhandlede EU-lovgivning, og ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opnå dette.
98. Det er i lyset af disse betragtninger, at der indledningsvis skal foretages en undersøgelse af formålet med forordning 2019/1150, og det skal fastslås, hvilke bestemmelser heri der er relevante for medlemsstaternes gennemførelse af forordningen, og på grundlag heraf skal den forelæggende ret dernæst gives mere præcise oplysninger, der gør det muligt for den at efterprøve, om de foranstaltninger, hvormed den nationale lovgiver har pålagt de omhandlede forpligtelser, faktisk udgør gennemførelsesforanstaltninger til denne forordning og er egnede og nødvendige for gennemførelsen af det tilsigtede formål.
2. Forordning 2019/1150 og dens formål
99. Formålet med forordning 2019/1150 er at bidrage til et velfungerende indre marked ved at sikre et retfærdigt, forudsigeligt, holdbart og tillidsfuldt onlineerhvervsklima på det indre marked (43). Med henblik herpå fastsætter denne forordning regler for forbindelserne mellem på den ene side udbyderne af onlinetjenester og på den anden side erhvervsbrugerne af disse tjenester samt virksomhedswebstedsbrugere i forbindelse med onlinesøgemaskiner, for at nævnte tjenester leveres på en gennemsigtig og retfærdig måde, og for at sådanne erhvervsbrugere således kan have tillid til disse tjenester (44).
100. Mere konkret opstiller forordning 2019/1150 målrettede forpligtelser med hensyn til indholdet af vilkår og betingelser og ændring heraf (artikel 3), begrænsning, suspension og ophør af en tjeneste (artikel 4), gennemsigtighed af rangordninger (artikel 5), tilknyttede varer og tjenesteydelser (artikel 6), forskelsbehandling (artikel 7), særlige kontraktvilkår, der udgør misbrug (artikel 8), adgang til data (artikel 9) og klager og mægling (artikel 11-14).
101. Hovedparten af disse forpligtelser vedrører udbydere af formidlingstjenester. Udbyderne af onlinesøgemaskiner er kun omfattet af bestemmelserne i forordning 2019/1150 vedrørende rangordning (artikel 5), forskelsbehandling (artikel 7) og de retslige procedurer vedrørende søgsmål angående manglende overholdelse af de krav, der er fastsat i denne forordning (artikel 14).
102. Ifølge oplysningerne i anmodningerne om præjudiciel afgørelse synes det i denne forbindelse kun at være sagsøgeren i hovedsagen i sag C-664/22, dvs. Google, der henhører under kategorien af udbydere af onlinesøgemaskiner. Den forelæggende ret synes dog ikke at tillægge sondringen i forordning 2019/1150 mellem udbydere af onlineformidlingstjenester og udbydere af onlinesøgemaskiner nogen særlig betydning. Dette kan skyldes, at den omhandlede nationale lovgivning synes at pålægge disse to kategorier af udbydere de samme, eller i det mindste tilsvarende, forpligtelser. Endnu vigtigere er i forbindelse med de foreliggende sager, at de retlige aspekter, der opstår som følge af samspillet mellem denne nationale lovgivning og EU-retten, under alle omstændigheder er identiske.
103. Hvad angår de bestemmelser i forordning 2019/1150, der er relevante for medlemsstaternes gennemførelse heraf, har den forelæggende ret med rette henledt Domstolens opmærksomhed på forordningens artikel 15 og 16.
104. For det første fordeler artikel 16 i forordning 2019/1150 med overskriften »Tilsyn« (»Überwachung« på tysk, »Monitoring« på engelsk, »Contrôle« på fransk, »Monitoraggio« på italiensk og »Monitorowanie« på polsk), sammenholdt med forordningens artikel 18, rollerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne med hensyn til denne forordnings indvirkning og revisionen af forordningen.
105. Kommissionen er pålagt tilsyns- og revisionsopgaver. Denne institution fører nemlig i tæt samarbejde med medlemsstaterne tilsyn med indvirkningen af forordning 2019/1150 på forbindelserne mellem onlineformidlingstjenester og deres erhvervsbrugere og mellem onlinesøgemaskiner og virksomhedswebstedsbrugere (45). Desuden bør Kommissionen ligeledes med regelmæssige mellemrum evaluere denne forordning og nøje overvåge dens virkninger på onlineplatformsøkonomien (46).
106. Mere konkret indsamler Kommissionen med henblik herpå relevante oplysninger for at føre tilsyn med ændringerne i disse forbindelser (47). Denne institution kan søge at indsamle sådanne oplysninger samt dem, der er nødvendige for at foretage en revision af forordning 2019/1150, fra udbydere af onlineformidlingstjenester (48).
107. Hvad angår medlemsstaterne består deres rolle i at »bistå[...] Kommissionen [i dens tilsynsopgaver] ved på anmodning at tilvejebringe alle relevante oplysninger, herunder om specifikke sager« (49). Denne definition af medlemsstaternes rolle afspejles i 47. betragtning, andet punktum, til forordning 2019/1150, hvori det anføres, at »[m]edlemsstaterne bør efter anmodning give Kommissionen alle de relevante oplysninger, de har i denne forbindelse«. En lignende formulering anvendes i denne forordnings artikel 18, der bestemmer, at medlemsstaterne fremlægger alle relevante oplysninger, »som de har«, og som Kommissionen kan kræve med henblik på sin revisionsopgave.
108. For det andet fastsætter artikel 15 i forordning 2019/1150 med overskriften »Håndhævelse« (»Durchsetzung« på tysk, »Enforcement« på engelsk, »Contrôle de l’application« på fransk, »Applicazione« på italiensk og »Egzekwowanie« på polsk), sammenholdt med 46. betragtning til forordningen (50), i stk. 1, at medlemsstaterne er forpligtet til at sikre passende og effektiv håndhævelse af denne forordning, og i stk. 2, at medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om de foranstaltninger, der anvendes i forbindelse med overtrædelse af denne forordning (og som skal være effektive, stå i forhold til overtrædelsens omfang og have afskrækkende virkning), og sikrer, at de gennemføres. Opgaven med at føre tilsyn med og revidere forordning 2019/1150 er således hovedsageligt tillagt Kommissionen, mens opgaven med at sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af denne forordning er tillagt medlemsstaterne.
109. Herved bør medlemsstaterne dels have »mulighed for at betro eksisterende myndigheder, herunder domstole, håndhævelsen af [forordning 2019/1150]«, dels ikke være forpligtet til at indføre »ex officio-håndhævelse eller til at pålægge bøder« (51).
110. Uafhængigt af den ret, som erhvervsbrugere og virksomhedswebstedsbrugere har til at anlægge sag ved de kompetente nationale domstole i overensstemmelse med retsreglerne i den medlemsstat, hvor sagen anlægges, med det formål at afhjælpe manglende opfyldelse af de relevante krav, der er fastsat i forordning 2019/1150 (52), for at sikre en effektiv anvendelse af denne forordning, bør organisationer og foreninger, der repræsenterer erhvervsbrugere eller virksomhedswebstedsbrugere, samt eventuelt visse offentlige organer i medlemsstaterne (53), gives mulighed for at indbringe sager med påstand om påbud eller forbud vedrørende overtrædelser af nævnte forordnings regler for nationale domstole i overensstemmelse med national ret (54). Hver medlemsstat bør indsamle oplysninger om disse organer og meddele dem til Kommissionen (55).
111. For at gøre de indførte ordninger mere effektive kan medlemsstaterne lade kompetente offentlige organer eller kompetente myndigheder oprette registre over ulovlige handlinger, der har været genstand for afgørelser ved nationale domstole (56).
112. Det følger heraf, at forordning 2019/1150 ikke kategorisk foregriber den ordning, hvorved dens gennemførelse skal sikres af medlemsstaterne, der kan vælge ordningen med privat håndhævelse (private enforcement) (57) og supplere den med håndhævelse gennem offentlige myndigheders foranstaltninger (public enforcement).
3. Indsamling af oplysninger og håndhævelse af forordning 2019/1150
113. Med det erklærede mål at sikre håndhævelsen af en EU-retsakt, såsom forordning 2019/1150, kan en medlemsstat kun indsamle oplysninger vedrørende de forpligtelser, der er pålagt denne i henhold til den pågældende forordning og dens mål. Som det fremgår af punkt 96 og 97 i dette forslag til afgørelse, skal gennemførelsesforanstaltningerne til en forordning, hvis håndhævelse påhviler en medlemsstats nationale myndigheder være egnede (tilstrækkelige) og nødvendige (ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt) for at gennemføre det formål, der tilsigtes med EU-lovgivningen.
114. I artikel 16 og 18 i forordning 2019/1150 nævnes det, at medlemsstaterne kan »have« visse oplysninger, der er relevante for tilsynet med denne forordnings indvirkning og revisionen af forordningen. En medlemsstat kan imidlertid ikke indsamle vilkårligt valgte oplysninger med den begrundelse, at Kommissionen senere kan anmode herom i forbindelse med varetagelsen af sine tilsyns- og revisionsopgaver. Indsamling af oplysninger med et sådant påskud ville nemlig give en medlemsstat mulighed for at omgå de krav, der er nævnt i det foregående punkt. Nævnte forordning pålægger i øvrigt ikke medlemsstaterne en aktiv forpligtelse til at indsamle de oplysninger, som Kommissionen kan have behov for til at udføre sine opgaver. Sådanne oplysninger fremlægges kun »efter anmodning« fra denne institution. Kommissionen kan i øvrigt søge at indsamle oplysninger fra udbydere af onlineformidlingstjenester.
115. En medlemsstat kan til gengæld være i besiddelse af visse oplysninger, der er indsamlet i forbindelse med udøvelsen af dens forpligtelse til at håndhæve forordning 2019/1150.
116. Såfremt en medlemsstat med henblik på at opfylde sin forpligtelse i henhold til artikel 15 i forordning 2019/1150 ligeledes har valgt en ordning med offentlig håndhævelse af denne forordning, skal den nemlig være i stand til at give den myndighed, der har fået overdraget denne opgave, de oplysninger, der gør det muligt for den pågældende myndighed at forhindre eller sanktionere overtrædelser af de forpligtelser, som nævnte forordning pålægger udbydere af onlinetjenester, eller i det mindste at identificere sådanne overtrædelser og eventuelt registrere dem.
117. I forlængelse af denne argumentation bør hver medlemsstat, for så vidt som alle medlemsstater er forpligtet til at fastsætte en ordning til tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af forordning 2019/1150 (privat håndhævelse eller ligeledes offentlig håndhævelse) samt i givet fald at ændre eller opretholde den eksisterende ordning på baggrund af udviklingen af forholdene på markedet, have mulighed for at indsamle de nødvendige oplysninger med henblik herpå hos erhvervsdrivende, der er aktive på den pågældende medlemsstats område.
118. I de to tilfælde, der er anført i punkt 116 og 117 i dette forslag til afgørelse, kan sådanne oplysninger eksempelvis vedrøre de vilkår, hvorpå de erhvervsdrivende leverer deres tjenester (relevante for at identificere og i givet fald forfølge overtrædelser af forordning 2019/1150 og vurdere omfanget af den risiko, der er forbundet med disse overtrædelser), samt størrelsen af markedet og antallet af økonomiske aktører, der er aktive på dette (navnlig med henblik på at fastslå, hvilke ressourcer håndhævelsen af gennemførelsesordningen til denne forordning vil kræve). En systematisk indsamling af sådanne oplysninger vil i øvrigt gøre det muligt at følge visse tendenser og på den ene side at afgøre, hvordan de eksisterende ordninger i national ret skal ændres for at sikre den effektive virkning af forordning 2019/1150, og på den anden side at bistå Kommissionen i forbindelse med dennes tilsyns- og revisionsopgaver.
4. Bedømmelse
119. I de foreliggende tilfælde omhandler de oplysninger, som udbyderne af onlinetjenester skal afgive i IES-indberetningen, i det væsentlige deres økonomiske situation.
120. I denne henseende har den italienske regering i sag C-663/22 indledningsvis gjort gældende, at oplysningerne i IES-indberetningen »ubestrideligt er relevante i forbindelse med aktive og forebyggende tilsynsopgaver med hensyn til mulig konkurrencefordrejning, der ikke kan varetages uden fuldstændigt og målrettet kendskab til alle enheder, der udøver den pågældende virksomhed«. Denne regering har dernæst anført, at disse oplysninger tjener til at give et samlet overblik over værdien af det italienske marked, at fastslå den enkelte aktørs vægt på dette marked og at få indblik i markedets økonomiske dynamik samt at kontrollere rigtigheden og fuldstændigheden af de indberettede data (58).
121. Som nævnt i punkt 118 i dette forslag til afgørelse kan en medlemsstat i denne forbindelse for det første have en interesse i at fastslå størrelsen af markedet for onlinetjenester. Markedets værdi og aktørernes betydning på dette marked udgør imidlertid ikke data, der let kan udnyttes til at opnå relevante oplysninger med henblik på at nå målet for forordning 2019/1150, nemlig at tilvejebringe et retfærdigt, forudsigeligt, holdbart og tillidsfuldt onlineerhvervsklima på det indre marked. Den afdækning af mulig »konkurrencefordrejning«, hvortil den italienske regering har henvist, synes under alle omstændigheder ikke at indgå i målet for denne forordning. Denne forordning berører nemlig ikke EU-ret, der finder anvendelse på konkurrenceområdet (59).
122. For det andet er de oplysninger, der kræves af udbydere af onlinetjenester på grundlag af forordning 2019/1150, snarere relevante for brugerne, navnlig for så vidt angår vilkårene for den ydede tjeneste. Til gengæld er disse udbydere på ingen måde forpligtet til at oplyse brugerne om deres økonomiske situation, hvorfor spørgsmålet om sådanne oplysningers rigtighed ikke er relevant i forhold til denne forordning.
123. For det tredje må jeg indrømme, at jeg finder det vanskeligt at se forbindelsen mellem den økonomiske situation, som en udbyder af onlinetjenester befinder sig i, på den ene side og de nærmere vilkår for ydelsen af dennes tjenester til erhvervsbrugere på den anden side. Hvis en sådan forbindelse findes, kan den kun være indirekte. For det første er den italienske regering nemlig selv af den opfattelse, at formålet med forordning 2019/1150 er at få kendskab til og vurdere, om de kontraktvilkår, som platformene fastsætter i forhold til brugervirksomhederne i Unionen, er rimelige. For det andet er det uklart, hvordan der kan udledes oplysninger, som er relevante for tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af denne forordning, af oplysninger om en udbyder af onlinetjenesters økonomiske situation.
124. Uden at det er nødvendigt at tage stilling til proportionalitetsprincippet, er jeg derfor af den opfattelse, at forordning 2019/1150 ikke kan fortolkes således, at den kan begrunde vedtagelsen af de i sag C-663/22 omhandlede nationale foranstaltninger. Disse nationale foranstaltninger udgør ikke gennemførelsesforanstaltninger til denne forordning. Som det fremgår af de præjudicielle spørgsmål i denne sag, er formålet med de pågældende foranstaltninger uvedkommende for de ved denne forordning forfulgte mål, hvorfor de ikke kan anses for at ligge inden for de grænser, inden for hvilke en medlemsstat kan vedtage gennemførelsesforanstaltninger til denne forordning.
125. Jeg foreslår derfor, at de præjudicielle spørgsmål i sag C-663/22, der er omformuleret i punkt 93 i dette forslag til afgørelse, besvares således, at forordning 2019/1150 og navnlig dennes artikel 15 og 16 skal fortolkes således, at de ikke kan begrunde vedtagelsen af en national lovgivning, der pålægger udbydere af onlinetjenester en forpligtelse til regelmæssigt at indgive en erklæring med oplysninger om deres økonomiske situation, og som hjemler anvendelse af sanktioner i tilfælde af overtrædelse af denne forpligtelse. Eftersom en sådan lovgivning ikke henhører under denne forordnings anvendelsesområde, er forordningen ikke til hinder for denne lovgivning.
5. Supplerende betragtninger
126. Det svar, som jeg netop har foreslået, indebærer ikke, at forordning 2019/1150 er til hinder for de berørte nationale foranstaltninger. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at drage konsekvenserne af den omstændighed, at AGCOM på den ene side ved lov nr. 178/2020 er blevet pålagt opgaven med at »sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af [denne forordning], herunder ved indsamling af relevante oplysninger«, og at det på den anden side, således som det fremgår af præamblen til beslutning nr. 161/2021, er på dette grundlag, at AGCOM har udvidet forpligtelsen til at foretage IES-indberetningen til dette organ til at omfatte udbydere af onlinetjenester.
127. Såfremt den forelæggende ret under hensyntagen til de præciseringer, som Domstolen vil foretage i en kommende dom, kommer til den konklusion, at der findes en forbindelse mellem målet for forordning 2019/1150 og de omhandlede nationale foranstaltninger, tilkommer det til gengæld denne ret at efterprøve, om disse er egnede og nødvendige.
128. Personligt mener jeg ikke, dette er tilfældet. Henset til betragtningerne i punkt 121-123 i dette forslag til afgørelse kan der herske tvivl om, hvorvidt de oplysninger, som udbydere af onlinetjenester skal indberette vedrørende deres økonomiske situation, er egnede til at nå målet med denne forordning. Under alle omstændigheder findes der andre oplysninger, hvis indsamling er mindre bebyrdende for markedsaktørerne, og som vil gøre det muligt at nå dette mål.
C. Den frie udveksling af tjenesteydelser i forhold til artikel 56 TEUF og direktiv 2000/31 og 2006/123
129. Flere af de præjudicielle spørgsmål drejer sig om, hvorvidt de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser er i strid med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Disse præjudicielle spørgsmål henviser til artikel 56 TEUF (60) samt til direktiv 2000/31 og 2006/123 (61).
130. De i hovedsagerne omhandlede forpligtelser er dels registreringen i registret over kommunikationsoperatører, der medfører indberetning af væsentlige oplysninger om udbyderens organisation, og betaling af et gebyr samt anvendelse af sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse, dels indgivelsen af IES-indberetningen, hvorved manglende overholdelse af disse forpligtelser medfører bøder.
131. I forhold til de ordninger, der er fastsat i EU-retten med henblik på at sikre den frie bevægelighed for tjenesteydelser, skal disse forpligtelser imidlertid undersøges uafhængigt (62). I de foreliggende tilfælde skal undersøgelsen omfatte forpligtelsen til registrering i registret over kommunikationsoperatører, indberetning af oplysninger om udbyderen af onlinetjenesters struktur, indberetning af oplysninger om dennes økonomiske situation i form af IES-indberetningen og betaling af et gebyr.
132. Indledningsvis er spørgsmålet, om de omhandlede nationale foranstaltninger skal vurderes i lyset af direktiv 2000/31, i lyset af direktiv 2006/123 eller i lyset af begge. Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal det først undersøges, om de omhandlede nationale foranstaltninger henhører under disse direktivers respektive anvendelsesområder.
1. Direktiv 2000/31
a) Indledende bemærkning vedrørende de præjudicielle spørgsmål om fri udveksling af tjenesteydelser
133. Begrebet »informationssamfundstjenester« er centralt i direktiv 2000/31, selv om det ikke defineret i direktivet. Dette direktiv henviser nemlig til definitionen i direktiv 2015/1535.
134. I denne forbindelse er kvalifikationen af de tjenester, som sagsøgerne i hovedsagerne leverer, som »informationssamfundstjenester« ifølge den forelæggende rets oplysninger indlysende (63) eller synes i det mindste at være ubestridt i sagerne vedrørende direktiv 2000/31 (64). Eftersom den forelæggende ret ikke har givet detaljerede oplysninger, der gør det muligt at efterprøve denne kvalificering, og den forekommer begrundet i lyset af denne rets generelle beskrivelser af tjenesterne (65), tager jeg udgangspunkt i den forudsætning, at sagsøgerne i hovedsagernes tjenesteydelser henhører under begrebet »informationssamfundstjenester«.
135. Et andet centralt begreb i direktiv 2000/31 er begrebet »koordineret område«. Begrebet omfatter de generelle krav vedrørende påbegyndelse af en aktivitet som leverandør af informationssamfundstjenester og udøvelsen af denne aktivitet samt de krav, der specifikt er fastsat for leverandører af informationssamfundstjenester eller for sådanne tjenester (66).
136. En leverandør af sådanne tjenester er underlagt de krav, der henhører under det koordinerede område, og som er fastsat af den medlemsstat, hvor leverandøren er etableret (oprindelsesmedlemsstaten) (67). En anden medlemsstat, hvor tjenesteyderen opererer (bestemmelsesmedlemsstaten) kan principielt ikke begrænse adgangen til at levere disse tjenester »af grunde, der henhører under det koordinerede område« (68). Ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31 indfører således princippet om oprindelseslandet og medlemsstaternes gensidige anerkendelse af betingelserne for adgang til at udøve virksomhed i forbindelse med informationssamfundstjenester (og udøvelsen heraf) (69).
137. En bestemmelsesmedlemsstat kan undtagelsesvis fravige artikel 3, stk. 2, i direktiv 2000/31 gennem foranstaltninger, der træffes »for en bestemt informationssamfundstjeneste«, og som opfylder betingelserne i dette direktivs artikel 3, stk. 4, litra a) og b).
138. På denne baggrund skal det fastslås, at den forelæggende ret med sine spørgsmål vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser i de forenede sager C-662/22 og C-667/22, de forenede sager C-664/22 og C-666/22 samt sag C-665/22 ønsker oplyst, om artikel 3, stk. 2 og 4, i direktiv 2000/31 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for generelle og abstrakte nationale foranstaltninger, hvorved en medlemsstat pålægger udbydere af en informationssamfundstjeneste, som er etableret i en anden medlemsstat, a) en forpligtelse til at registrere sig i et register, b) en forpligtelse til at indberette relevante oplysninger om deres organisation, c) en forpligtelse til at indberette væsentlige oplysninger om deres økonomiske situation og d) en forpligtelse til at betale et gebyr, samt anvendelse af sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af disse forpligtelser. I bekræftende fald, og henset til præciseringen vedrørende forordning 2019/1150 i punkt 92 i dette forslag til afgørelse, ønsker den forelæggende ret oplyst, om den omstændighed, at disse nationale foranstaltninger er blevet vedtaget med det udtrykkelige formål at sikre håndhævelsen af forordning 2019/1150, kan påvirke resultatet af anvendelsen af ordningen i dette direktivs artikel 3.
139. For at besvare disse spørgsmål, skal det for det første fastslås indledningsvis, om de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser pålægger krav, der henhører under det koordinerede område som omhandlet i direktiv 2000/31, dernæst, om pålæggelsen af disse forpligtelser udgør en undtagelse til den frie udveksling af informationssamfundstjenester, og, endelig, om de foranstaltninger, der er truffet med henblik på at pålægge nævnte forpligtelser, opfylder betingelserne i dette direktivs artikel 3, stk. 4, litra a) og b). For det andet skal det undersøges, hvilken betydning forordning 2019/1150 har for resultatet af bedømmelsen vedrørende direktiv 2000/31.
b) Kravene, der henhører under det koordinerede område
1) Redegørelse for problemet
140. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser udgør krav, der henhører under det koordinerede område som omhandlet i direktiv 2000/31.
141. Den italienske regering har til gengæld gjort gældende, at forpligtelsen til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører og til at foretage IES-indberetningen blot udgør en oplysningspligt. Disse forpligtelser forhindrer ikke en udbyder af onlinetjenester i at udøve sin normale aktivitet. Denne regering har fremhævet, at sagsøgerne i hovedsagerne i sagerne C-662/22 og C-665/22 fortsat udøver deres aktiviteter, selv om de ikke er registreret i registret over kommunikationsoperatører.
142. I denne forbindelse er det ubestridt, at den manglende opfyldelse af de omhandlede forpligtelser er underlagt betydelige sanktioner. Det ser desuden ud til, at AGCOM kan beslutte at suspendere aktiviteter, der udøves af en udbyder af onlinetjenester, og hvad angår registreringen i registret over kommunikationsoperatører foretage denne af egen drift (70). Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve rigtigheden af disse anbringender. Det tilkommer til gengæld Domstolen at give den forelæggende ret præciseringer, der gør det muligt for den at fastslå, om disse forpligtelser henhører under det koordinerede område.
2) Generelle bemærkninger om omfanget af det koordinerede område
143. Begrebet »koordineret område«, der er defineret i artikel 2, litra h), i direktiv 2000/31, omfatter de krav, som en udbyder af onlinetjenester skal opfylde, dels »når han påbegynder aktivitet som leverandør af informationssamfundstjenester«, dels »når han udøver [en sådan] aktivitet« (herefter henholdsvis »adgangskravene« og »udøvelseskravene«).
144. Set i forhold til ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31 har sondringen mellem adgangskrav og udøvelseskrav ingen praktisk betydning. Jeg finder det imidlertid formålstjenligt at følge denne opsplitning med henblik på at give den forelæggende ret præciseringer vedrørende omfanget af det koordinerede område.
145. I denne forbindelse kan der for det første ikke ses bort fra, at adgangs- og udøvelseskravene næsten uden undtagelse fastsættes af oprindelsesmedlemsstaten.
146. Ifølge logikken bag ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31 gør opfyldelsen af de krav, der henhører under det koordinerede område, og som er fastsat af oprindelsesmedlemsstaten, det muligt for tjenesteyderen at operere både på denne medlemsstats marked og på enhver anden medlemsstats marked. Oprindelsesmedlemsstaten påser, at de informationssamfundstjenester, som leveres af en tjenesteyder etableret på medlemsstatens territorium, er i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, der finder anvendelse i denne medlemsstat inden for det koordinerede område (71). Denne kontrol ved kilden skal sikre en effektiv beskyttelse af almene hensyn, ikke blot for brugerne i oprindelsesmedlemsstaten, men for alle Unionens brugere (72).
147. Hver enkelt medlemsstat er således pålagt et særligt ansvar med hensyn til at fastsætte de krav, der henhører under det koordinerede område. Disse krav skal udformes på en måde, der tager hensyn til de berørte interesser, ikke blot i oprindelsesmedlemsstaten, men også i enhver anden medlemsstat. I modsat fald kan oprindelsesmedlemsstaten udløse den reaktion, der er fastsat i artikel 3, stk. 4, i direktiv 2000/31, i en bestemmelsesmedlemsstat. Omfanget af det koordinerede område skal derfor være tilstrækkeligt til ved kilden at sikre lovligheden af og den effektive kontrol med aktiviteter i informationssamfundet, ikke blot af hensyn til oprindelsesmedlemsstaten, men også af hensyn til alle medlemsstaterne (73).
148. For det andet præciseres det i artikel 2, litra h), nr. i), i direktiv 2000/31, at adgangskravene navnlig omfatter »krav til kvalifikationer, tilladelse og underretningsordninger«, mens udøvelseskravene navnlig omfatter »krav til tjenesteyderens adfærd, krav til kvaliteten eller indholdet af tjenesten, herunder krav, som gælder i forbindelse med reklamer og kontrakter, eller krav vedrørende tjenesteyderens ansvar«. Det således definerede koordinerede område omfatter derimod »kun krav til onlineaktiviteter« (74), men ikke krav til varer som sådan, krav til levering af varer og krav til tjenester, som ikke ydes elektronisk (75).
149. Det følger heraf, at det alene er »onlinekomponenten«, der er relevant i forhold til det koordinerede område. Der kan derfor ikke ses bort fra den ikke-territoriale karakter af den aktivitet, for hvilken der gælder de krav, der er omfattet af dette område.
150. Onlinetjenesterne kan næppe underlægges territorialitetsbegrebet. En tjenesteyder, der er etableret i én medlemsstat, kan varigt og vedvarende drive virksomhed på en anden medlemsstats område uden at etablere sig på dennes område, endsige rejse dertil.
151. Som jeg har haft lejlighed til at påpege i en anden sammenhæng (76), har internettet som på mange andre områder i høj grad forstyrret de kategorier, der er etableret i den »virkelige« verden. Selv om traktaten på den ene side forbinder varig udøvelse af virksomhed i en medlemsstat med et fast forretningssted i samme medlemsstat og på den anden side den midlertidige udøvelse af en virksomhed, hvor der ikke findes et sådant driftssted, giver internettet ikke desto mindre mulighed for varig udøvelse af virksomhed i en medlemsstat uden et fast forretningssted i denne.
152. Hvis logikken bag etableringsfriheden blev fulgt i et sådant tilfælde, ville det føre til det absurde resultat, at en tjenesteyder, der ikke er etableret i bestemmelsesmedlemsstaten for sin ydelse, alligevel ville blive anset for at være etableret dér og ville skulle overholde lovgivningen i denne medlemsstat, ikke blot for så vidt angår dennes egentlige virksomhed, men også for så vidt angår oprettelsen og driften af dennes virksomhed. Dette bliver endnu mere absurd, hvis man tænker på, at de aktiviteter, der udøves på internettet, ofte er rettet mod flere eller endog alle medlemsstater.
153. Ved at samle de relevante bestemmelser under navnet »Det indre marked« (77) tager direktiv 2000/31 ikke åbent stilling til sondringen mellem etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser. Henset til princippet om kontrol ved kilden og af de grunde, der er anført i punkt 149-152 i dette forslag til afgørelse, kan det imidlertid ikke fastslås, at ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31 hviler på en logik, hvorefter en udbyder af en informationssamfundstjeneste skal opfylde de betingelser for at operere på markedet, der er fastsat af hver enkelt medlemsstat, hvori udbyderen er aktiv. Eftersom denne ordning søger at forebygge en sådan situation, skal det koordinerede område tværtimod også omfatte de betingelser, der afgør, om aktiviteten på et marked er lovlig.
154. For det tredje skal rækkevidden af det koordinerede område omfatte de betingelser, der afgør, om en aktivitet som leverandør af informationssamfundstjenester er lovlig. En sådan aktivitets »ikke-territoriale« karakter giver nemlig ofte mulighed for på den ene eller den anden måde de facto at målrette den til kunderne i en medlemsstat uden at støde på de begrænsninger, der følger af begrebet »område«. Den omstændighed, at en tjenesteyder kan udøve sin virksomhed på en medlemsstats område uden at opfylde et af disse krav, kan ikke udelukke dette krav fra det koordinerede område.
155. Selv om det koordinerede område omfatter både adgangs- og udøvelseskrav og der i direktiv 2000/31 ikke er fastsat retlige konsekvenser af denne opsplitning, kan der på denne baggrund ikke desto mindre sondres mellem disse krav. Udøvelseskravene, »f.eks. krav til tjenesteyderens adfærd, krav til kvaliteten eller indholdet af tjenesten [...] eller krav vedrørende tjenesteyderens ansvar« (78), skal nemlig på den ene side angive, hvordan aktiviteten som leverandør af en informationssamfundstjeneste skal udøves lovligt over for offentligheden, forbrugerne og andre økonomiske aktører. De udgør derfor de nærmere regler for udøvelsen af en sådan aktivitet i dens horisontale plan. Adgangskravene tager på den anden side sigte på de betingelser, som tjenesteyderen skal overholde, hovedsageligt over for en medlemsstat og dennes myndigheder, for at kunne påbegynde og udøve aktiviteten som leverandør af en informationssamfundstjeneste lovligt i oprindelsesmedlemsstaten og derigennem på markedet i enhver anden medlemsstat.
156. Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal fastslås, om de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser henhører under det koordinerede område.
3) Bedømmelse
157. Hvad for det første angår forpligtelsen til registrering i registret over kommunikationsoperatører, der i tilfælde af overtrædelse er forbundet med betydelige sanktioner, og som kan foretages af bestemmelsesmedlemsstaten af egen drift, udgør den et krav, der henhører under det koordinerede område.
158. I modsætning til, hvad den italienske regering har gjort gældende, indebærer den omstændighed, at en tjenesteyder de facto kan påbegynde og opretholde aktiviteten som leverandør af en informationssamfundstjeneste uden at opfylde forpligtelsen til at registrere sig i registret over kommunikationsoperatører, ikke, at dette krav ikke vedrører adgangen til denne aktivitet som omhandlet i artikel 2, litra h), i direktiv 2000/31. Hvad i øvrigt angår registreringen i et register er det i princippet ikke tilstrækkeligt at foretage denne, når aktiviteten påbegyndes. Den skal opretholdes under udøvelsen af denne aktivitet, for at aktiviteten er lovlig.
159. Hvad for det andet angår forpligtelsen til at indberette oplysninger om virksomhedens struktur og økonomiske situation har den italienske regering anført, at disse oplysninger er nyttige, eller endog nødvendige, for at AGCOM kan varetage sine opgaver vedrørende regulering, tilsyn, bilæggelse af tvister og sanktioner. I denne forbindelse og i overensstemmelse med princippet om kontrol af aktivitet som leverandør af informationssamfundstjenester ved kilden varetages denne opgave af oprindelsesmedlemsstaten i alle medlemsstaters interesse. Forpligtelsen til at indberette oplysninger, der gør det muligt at udøve denne kontrol, bør derfor henhøre under det koordinerede område.
160. Hvad for det tredje angår gebyret anses dette ifølge den italienske regering for at dække de samlede administrative omkostninger i Italien i forbindelse med udøvelsen af de opgaver vedrørende regulering, tilsyn, bilæggelse af tvister og sanktioner, som er blevet pålagt AGCOM. Gebyrets størrelse fastsættes på grundlag af de realiserede indtægter i denne medlemsstat.
161. Pligten til at betale et sådant gebyr udgør ligeledes et krav, der henhører under det koordinerede område. Den er nemlig en forudsætning for en tjenesteyders varige adgang til markedet i en medlemsstat. I overensstemmelse med princippet om kontrol ved kilden af aktivitet som leverandør af informationssamfundstjenester skal dette gebyr i øvrigt opkræves af det organ, der i henhold til dette princip skal udøve kontrollen med tjenesteyderen i den medlemsstats interesse, hvori tjenesteyderen er etableret, og i alle andre medlemsstaters interesse.
162. I lyset af den fortolkning af direktiv 2000/31, som jeg foreslår, udgør de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser krav, der henhører under det koordinerede område som omhandlet i dette direktiv.
c) Restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser
163. Spørgsmålet er dernæst, om den omstændighed, at de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser pålægges en leverandør af en informationssamfundstjeneste, der er etableret i en anden medlemsstat, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser og dermed en fravigelse af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2000/31. For at besvare dette spørgsmål skal det fastslås, i hvilken situation en foranstaltning, der er iværksat af en bestemmelsesmedlemsstat, begrænser den frie udveksling af informationssamfundstjenester. I de foreliggende tilfælde er spørgsmålet endvidere, om retspraksissen vedrørende artikel 56 TEUF kan finde anvendelse i forbindelse med ordningen i dette direktiv.
1) Retspraksis vedrørende artikel 56 TEUF finder ikke anvendelse
164. Parterne har i deres indlæg henvist til en retspraksis vedrørende artikel 56 TEUF, hvorefter en national lovgivning, der kan gøres gældende over for alle erhvervsdrivende, der udøver virksomhed på det nationale område, og som ikke har til formål at fastsætte de nærmere betingelser for de berørte virksomheders udveksling af tjenesteydelser, og hvis mulige begrænsende virkninger for den frie udveksling af tjenesteydelser er alt for usikre og indirekte til, at den forpligtelse, som lovgivningen indeholder, kan antages at begrænse denne frihed, ikke udgør en restriktion i denne artikels forstand (79).
165. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at denne retspraksis ikke finder anvendelse i forbindelse med ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31.
166. For det første kan udøvelseskravene, der henhører under det koordinerede område, nemlig ikke falde ind under nævnte retspraksis, eftersom de i højeste grad »har til formål at fastsætte de nærmere betingelser for de berørte virksomheders udveksling af tjenesteydelser«.
167. For det andet, og endnu vigtigere, kan der for så vidt angår ethvert krav, der henhører under det koordinerede område, herunder adgangskravene, ikke ses bort fra, at EU-lovgiver ved et direktiv kan præcisere de nærmere regler for udøvelsen af en af de grundlæggende friheder i det indre marked og fastsætte betingelser, der er endnu gunstigere for dette markeds korrekte funktion end dem, der er fastsat i den primære ret.
168. Dette er tilfældet med ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31, der hviler på tanken om kontrol ved kilden og indfører princippet om oprindelseslandet og medlemsstaternes gensidige anerkendelse af adgangs- og udøvelsesbetingelserne (80). Såfremt der pålægges krav, der går videre end dem, der er gældende i oprindelsesmedlemsstaten, er det i strid med dette princip. Denne fortolkning kommer til udtryk i Domstolens praksis vedrørende denne ordning.
2) Restriktion for den frie udveksling af informationssamfundstjenester i lyset af retspraksis
169. I dommen i sagen eDate Advertising m.fl. (81) præciserede Domstolen, at den frie udveksling af informationssamfundstjenester mellem medlemsstaterne er sikret på grundlag af mekanismen i artikel 3 i direktiv 2000/31 ved at undergive disse tjenester retsordenen i tjenesteydernes etableringsmedlemsstat. Disse tjenesteydere kan derfor ikke undergives krav, der er strengere end dem, der følger af den materielle ret, som er gældende i deres respektive oprindelsesmedlemsstat (82).
170. I den sag, der gav anledning til Airbnb Ireland-dommen (83), tog den forelæggende ret udgangspunkt i den forudsætning, at de omhandlede nationale foranstaltninger, der fastsatte en forpligtelse til at være i besiddelse af et erhvervsbevis, var af restriktiv karakter i forhold til den frie udveksling af informationssamfundstjenester. Denne forudsætning blev udtrykkeligt bekræftet af Domstolen (84). Domstolen fastslog, at når et krav om at være i besiddelse af et erhvervsbevis finder anvendelse, bl.a. på tjenesteydere med hjemsted i en anden medlemsstat end bestemmelsesmedlemsstaten, gør dette krav dermed leveringen af tjenesteydelser i sidstnævnte medlemsstat vanskeligere (85). Jeg er af den opfattelse, at Domstolen med denne bekræftelse i kølvandet på dommen i sagen eDate Advertising m.fl. (86) ønskede at tilkendegive, at det nævnte krav gør leveringen af tjenesteydelser i bestemmelsesmedlemsstaten vanskeligere end den er i oprindelsesmedlemsstaten i henhold til de nationale bestemmelser, der henhører under det koordinerede område, og som finder anvendelse i denne medlemsstat.
171. I dommen i sagen A (Reklame for og onlinesalg af lægemidler) (87) fandt Domstolen med hensyn til fire krav, der var indført af bestemmelsesmedlemsstaten, i det væsentlige, at et forbud, der begrænser muligheden for, at en leverandør af informationssamfundstjenester kan gøre opmærksom på sin eksistens over for potentielle kunder i bestemmelsesmedlemsstaten eller tiltrække disse kunder og gøre reklame for den tjeneste, der består i onlinesalg af dennes varer, skal anses for at medføre en restriktion for den frie udveksling af informationssamfundstjenester.
172. Selv om Domstolen anvendte en anden formulering end i dommen i sagen eDate Advertising m.fl. (88) og Airbnb Ireland-dommen (89), lagde Domstolen den samme logik til grund i dommen i sagen A (Reklame for og onlinesalg af lægemidler) (90) som i førstnævnte domme. Det var nemlig ubestridt, at den berørte tjenesteyder udøvede sin virksomhed i overensstemmelse med de krav, der henhørte under det koordinerede område, og som fandt anvendelse i oprindelsesmedlemsstaten (91). Et krav, der pålagde mere restriktive betingelser med hensyn til tjenesteyderens adfærd, var derfor nødvendigvis i strid med artikel 3, stk. 2, i direktiv 2000/31. Desuden skal anføres, at Domstolen ikke henviste til sin retspraksis vedrørende artikel 56 TEUF for at fastslå, om de omhandlede nationale foranstaltninger medførte en restriktion for den frie udveksling af informationssamfundstjenester som omhandlet i artikel 3, stk. 2 og 4, i dette direktiv (92).
173. Jeg udleder af disse tre domme, at det, når aktiviteten som leverandør af informationssamfundstjenester på en medlemsstats område undergives krav, der henhører under det koordinerede område, og som går videre end dem, der er gældende i oprindelsesmedlemsstaten, begrænser den frie udveksling af denne tjeneste og dermed kun kan være resultatet af en foranstaltning, der er truffet på grundlag af artikel 3, stk. 4, i direktiv 2000/31.
174. Betragtningen om, at den retspraksis vedrørende artikel 56 TEUF, der er nævnt i punkt 164 i dette forslag til afgørelse, ikke kan anvendes i forbindelse med ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31, synes i øvrigt at blive underbygget af retspraksis vedrørende denne bestemmelse i den primære ret, hvori Domstolen har taget hensyn til den omstændighed, at et givet krav allerede havde været genstand for en efterprøvelse i oprindelsesmedlemsstaten.
3) Retspraksis vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser
175. Indledningsvis har Kommissionen i en traktatbrudsprocedure (93) således gjort gældende, at en forpligtelse til at søge optagelse i et register og de alvorlige sanktioner, der er fastsat, hvis denne forpligtelse ikke overholdes, gør optagelsen i det pågældende register til en nødvendig betingelse for at kunne udøve virksomhed i den medlemsstat, der har fastsat den pågældende forpligtelse. Efter at have henledt opmærksomheden på den omstændighed, at den omhandlede forpligtelse ligeledes fandt anvendelse på en tjenesteyder, der var etableret i en anden medlemsstat, og som allerede efter lovgivningen i denne medlemsstat opfyldte formaliteter svarende til dem, der krævedes opfyldt efter denne forpligtelse, fastslog Domstolen, at den pågældende forpligtelse var i strid med artikel 56 TEUF (94).
176. Dernæst har Domstolen i en præjudiciel sag vedrørende artikel 56 og et direktiv, der i det væsentlige har indført en ordning med gensidig anerkendelse af erhvervserfaring, som er erhvervet i oprindelsesmedlemsstaten, allerede fastslået, at den af værtsmedlemsstaten indførte procedure for meddelelse af tilladelser ikke - når der er foretaget en undersøgelse af betingelserne for at få adgang til at udøve den pågældende virksomhed, og det er blevet fastslået, at de er opfyldt - må føre til, at levering af tjenesteydelser i denne stat af en person, som er etableret i en anden medlemsstat, forsinkes eller vanskeliggøres. Hvis de nævnte betingelser er opfyldt, bør et eventuelt krav om optagelse i medlemsstatens håndværksregister opfyldes automatisk og må hverken udgøre en forudsætning for udførelsen af tjenesteydelsen eller føre til administrationsomkostninger for vedkommende tjenesteyder eller udløse bidragspligt til håndværkerforeningen (95).
177. Endelig har Domstolen fastslået, at en lovgivning i en medlemsstat, der pålægger et institut, som udøver virksomhed på denne medlemsstats område, en forpligtelse til at afgive underretninger om »mistænkelige« transaktioner og »ønskede« oplysninger direkte til en myndighed i værtsmedlemsstaten, udgør en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som den medfører yderligere vanskeligheder og udgifter vedrørende virksomhed, der gennemføres inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, og vil kunne indebære en ekstra kontrol ud over den, som allerede er gennemført i den medlemsstat, hvor det omhandlede institut er beliggende, og dermed afholde dette sidstnævnte fra at udøve sådan virksomhed (96).
178. Henset til betragtningen i punkt 173 i dette forslag til afgørelse er konklusionen, at den omstændighed, at de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser pålægges en leverandør af en informationssamfundstjeneste, der er etableret i en anden medlemsstat, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser og dermed ikke kan finde sted på grundlag af artikel 3, stk. 4, i direktiv 2000/31.
d) De materielle betingelser i artikel 3, stk. 4, i direktiv 2000/31
179. Foranstaltninger, der fraviger princippet om den frie udveksling af informationssamfundstjenester, skal både opfylde de materielle betingelser og de formelle betingelser i direktiv 2000/31. Disse betingelser er kumulative (97).
180. Eftersom de formelle betingelser vedrører meddelelsespligten, vil jeg undersøge dem sammen med meddelelsespligten i henhold til direktiv 2015/1535 i den sidste del af mit forslag til afgørelse, og jeg vil her alene koncentrere mig om de materielle betingelser. Inden jeg undersøger disse, vil jeg dog gerne anføre en bemærkning om karakteren af foranstaltninger vedrørende undtagelser.
1) Karakteren af foranstaltninger vedrørende undtagelser
181. I anden sammenhæng har jeg allerede prioriteret en fortolkning, hvorefter generelle og abstrakte bestemmelser ikke kan kvalificeres som »foranstaltninger« som omhandlet i artikel 3, stk. 4, litra a), i direktiv 2000/31. Jeg henviser derfor til analysen i de pågældende forslag til afgørelse (98), hvori jeg i det væsentlige anførte, at foranstaltningerne i denne bestemmelse skal være tilstrækkeligt målrettede. Hovedargumenterne i denne analyse blev fulgt af Domstolen i dommen i sagen Google Ireland m.fl. (99), ifølge hvilken den nævnte bestemmelse skal fortolkes således, at generelle og abstrakte foranstaltninger vedrørende en kategori af bestemte informationssamfundstjenester, der er beskrevet i generelle vendinger, og som finder anvendelse uden forskel på enhver tjenesteyder i denne kategori af tjenester, ikke er omfattet af begrebet »foranstaltninger vedrørende en bestemt informationssamfundstjeneste« i denne bestemmelses forstand.
182. I de foreliggende tilfælde tager de foranstaltninger, hvorved den nationale lovgiver pålægger de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser, sigte på alle udbydere af onlinetjenester uden at målrette dem til en specifik sektor eller oprindelsesstaten for disse tjenester. Følgelig henhører disse foranstaltninger ikke under artikel 3, stk. 4, i direktiv 2000/31, og den nationale lovgiver kan ikke med de nævnte foranstaltninger fravige princippet i dette direktivs artikel 3, stk. 2.
183. Under disse omstændigheder er det ufornødent at undersøge, om de omhandlede nationale foranstaltninger opfylder de materielle betingelser i artikel 3, stk. 4, litra a), i direktiv 2000/31. Jeg vil dog fortsætte min analyse for fuldstændighedens skyld og for at give fyldestgørende svar på den forelæggende rets betænkeligheder og parternes argumenter.
184. Som bekendt skal den omhandlede restriktive foranstaltning i henhold til artikel 3, stk. 4, litra a), i direktiv 2000/31 være nødvendig for at sikre ufravigelige retsgrundsætninger, beskyttelse af folkesundheden, den offentlige sikkerhed eller beskyttelse af forbrugerne, den skal træffes over for en informationssamfundstjeneste, som faktisk krænker disse mål, eller som udgør en alvorlig og tungtvejende risiko for en krænkelse af disse, og den skal stå i et rimeligt forhold til de nævnte mål. Jeg vil undersøge disse betingelser i den nævnte rækkefølge.
2) Målet med de omhandlede nationale foranstaltninger
185. Ifølge den forelæggende ret er de omhandlede nationale foranstaltninger blevet vedtaget med det udtrykkelige formål at sikre håndhævelsen af forordning 2019/1150. Den italienske regering er af samme opfattelse og har tilføjet, at de forpligtelser, der følger af disse foranstaltninger, tager sigte på at identificere og håndtere konkurrencefordrejninger (100).
186. Som bekendt er målet for forordning 2019/1150 at bidrage til et velfungerende indre marked ved at sikre et retfærdigt, forudsigeligt, holdbart og tillidsfuldt onlineerhvervsklima på dette marked. Selv hvis det antages, at de omhandlede nationale foranstaltninger tager sigte på at sikre dette mål, har jeg vanskeligt ved at se, af hvilke grunde det skulle være muligt at fastslå, at de forfølger et af målene i artikel 3, stk. 4, litra a), nr. i), i direktiv 2000/31.
187. Mål vedrørende ufravigelige retsgrundsætninger, beskyttelse af folkesundheden, og den offentlige sikkerhed kan nemlig uden videre udelukkes. Spørgsmålet kan til gengæld være, om disse nationale foranstaltninger forfølger et forbrugerbeskyttelsesformål.
188. Forbrugerbeskyttelsen omfatter imidlertid ikke beskyttelsen af virksomheder, og forordning 2019/1150 fastsætter kun reglerne vedrørende forbindelserne mellem udbydere af onlinetjenester og erhvervsbrugere.
189. Med henblik på fastsættelsen af anvendelsesområdet for forordning 2019/1150 tages der heri ganske vist hensyn til, hvor de forbrugere, som erhvervsbrugernes virksomhed henvender sig til, befinder sig (101). Det anerkendes desuden i tredje betragtning til denne forordning, at der findes en sammenhæng mellem »gennemsigtigheden i og tilliden til onlineplatformsøkonomien i relationer mellem virksomheder« og forbedringen af forbrugernes tillid til onlineplatformsøkonomien.
190. Som det anføres i denne betragtning, er sammenhængen imidlertid kun indirekte. Endnu vigtigere bekræfter forordning 2019/1150, at »[d]irekte virkninger af onlineplatformsøkonomiens udvikling på forbrugerne behandles imidlertid i anden EU-ret, navnlig forbrugerlovgivningen« (102).
191. På denne baggrund synes de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser ikke at forfølge nogen af de mål, der er omhandlet i artikel 3, stk. 4, litra a), nr. i), i direktiv 2000/31.
3) Foranstaltning truffet over for en tjeneste, som faktisk krænker et af de mål, der er omhandlet i artikel 3, stk. 4, litra a), nr. i), i direktiv 2000/31, eller udgør en risiko for en krænkelse af disse mål
192. Hverken den forelæggende ret eller den italienske regering har givet nogen oplysninger vedrørende den materielle betingelse i artikel 3, stk. 4, litra a), nr. ii), i direktiv 2000/31.
193. Domstolen er derfor ikke i besiddelse af oplysninger, der giver den mulighed for at give en nyttig præcisering af det normative indhold af denne bestemmelse. I mangel af elementer, der godtgør, at en omhandlet tjeneste faktisk krænker et af de mål, der er omhandlet i artikel 3, stk. 4, litra a), nr. i), i direktiv 2000/31, eller udgør en risiko for en krænkelse af disse mål, kan en bestemmelsesmedlemsstat ikke fravige princippet om den frie udveksling af informationssamfundstjenester.
4) Forholdsmæssighed
194. Som det fremgår af min analyse, opfylder de omhandlede nationale foranstaltninger ikke kravene i artikel 3, stk. 4, litra a), nr. i) og ii), i direktiv 2000/31. Det er derfor ikke nødvendigt at behandle forholdsmæssigheden af disse foranstaltninger. For fuldstændighedens skyld vil jeg dog kort analysere betingelsen om forholdsmæssighed i dette direktivs artikel 3, stk. 4, litra a), nr. iii).
195. I henhold til sidstnævnte bestemmelse skal en fravigelsesforanstaltning stå i et rimeligt forhold til de mål, der er omhandlet i artikel 3, stk. 4, litra a), nr. i), i direktiv 2000/31. En sådan foranstaltning skal i øvrigt, som krævet i denne bestemmelse, være »nødvendig« for at nå det pågældende mål.
196. Det er på denne baggrund, at Domstolen hvad angår disse to betingelser har præciseret, at der skal tages hensyn til retspraksis vedrørende artikel 34 TEUF og 56 TEUF med henblik på at vurdere, om den omhandlede nationale lovgivning er forenelig med EU-retten, idet nævnte betingelser i vidt omfang svarer til de betingelser, som enhver hindring for de grundlæggende friheder, der er sikret ved disse artikler i EUF-traktaten, skal opfylde (103).
197. Proportionalitetsprincippet indebærer, at medlemsstaternes foranstaltninger ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det med den pågældende ordning lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål.
198. I denne forbindelse fremgår det af forordning 2019/1150, at sammenhængen mellem forordningen og forbrugerbeskyttelsen kun er indirekte, og at »[d]irekte virkninger af onlineplatformsøkonomiens udvikling på forbrugerne behandles [...] i anden EU-ret« (104). EU-lovgiver er således selv af den opfattelse, at bestemmelserne i nævnte forordning ikke er egnede til at gennemføre målet om forbrugerbeskyttelse. Det samme må gælde for gennemførelsesforanstaltningerne til denne forordning.
e) Foreløbig konklusion
199. Konklusionen på min analyse vedrørende direktiv 2000/31 er, at de i hovedsagerne omhandlede nationale foranstaltninger ikke udgør foranstaltninger vedrørende undtagelser som omhandlet i artikel 3, stk. 4, litra a), i direktiv 2000/31 (105), og at de under alle omstændigheder ikke opfylder de materielle betingelser i denne bestemmelse. Disse nationale foranstaltninger kan derfor ikke anvendes på udbydere af informationssamfundstjenester, der er etableret i andre medlemsstater end den, som har vedtaget dem.
200. Det skal dog stadig efterprøves, om der kan rejses tvivl om dette resultat på grundlag af direktiv 2006/123, og, såfremt de omhandlede forpligtelser følger af gennemførelsesforanstaltninger til forordning 2019/1150, på grundlag af denne forordning.
2. Direktiv 2006/123
201. Den forelæggende ret har henvist til direktiv 2006/123 i flere af sine præjudicielle spørgsmål (106).
202. Som det fremgår af anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører alle disse spørgsmål dette direktivs artikel 16. Ifølge denne bestemmelse skal medlemsstaterne respektere tjenesteyderes ret til at udføre tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, de er etableret i. Dette direktiv fastsætter ligeledes de betingelser, hvorunder en medlemsstat kan fravige den frie bevægelighed for tjenesteydelser. Disse betingelser adskiller sig fra betingelserne i artikel 3, stk. 2 og 4, i direktiv 2000/31.
203. Det følger af min analyse, at sidstnævnte bestemmelse er til hinder for, at de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser kan pålægges en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat. Spørgsmålet er derfor, om direktiv 2006/123 kan påvirke resultatet af anvendelsen af den ordning, der er fastsat i artikel 3 i direktiv 2006/123.
204. I denne henseende bestemmes det i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2006/123, at bestemmelserne i retsakter om særlige aspekter af adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed inden for særlige områder har forrang for bestemmelserne i dette direktiv, hvis de er modstridende. Ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31 vedrører således kun informationssamfundstjenester og den frie bevægelighed for disse i Unionen. Sidstnævnte bestemmelse vedrører både adgangen til og udøvelsen af tjenester på særlige områder. Den udgør derfor en lex specialis i forhold til artikel 16 i direktiv 2006/123 og har forrang for denne bestemmelse (107).
205. For fuldstændighedens skyld kan der ganske vist, som parterne har gjort, stilles spørgsmålet, om der i de foreliggende tilfælde foreligger en »konflikt« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2006/123. Dette direktiv kan imidlertid under alle omstændigheder ikke rejse tvivl om resultatet af anvendelsen af ordningen i artikel 3 i direktiv 2000/31 og ej heller føre til, at en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat, pålægges de forpligtelser, der følger af de omhandlede nationale foranstaltninger.
206. Såfremt der foreligger en »konflikt«, skal artikel 16 i direktiv 2006/123 nemlig vige for artikel 3 i direktiv 2000/31. Såfremt der ikke foreligger en »konflikt«, og de to bestemmelser kan anvendes sideløbende, kan den førstnævnte bestemmelse ikke overskygge den omstændighed, at de omhandlede nationale foranstaltninger ikke opfylder de materielle betingelser i den sidstnævnte.
207. Det er derfor ikke nødvendigt at besvare de præjudicielle spørgsmål, der vedrører direktiv 2006/123.
3. Artikel 56 TEUF
208. Som anført i punkt 129 i dette forslag til afgørelse nævner de præjudicielle spørgsmål om den frie udveksling af tjenesteydelser både direktiv 2000/31 og 2006/123 og artikel 56 TEUF.
209. Fortolkningen af disse direktiver er imidlertid tilstrækkelig til at løse tvisterne i hovedsagerne i forhold til EU-retten. Enhver national foranstaltning inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, skal nemlig bedømmes på grundlag af de harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af bestemmelser i den primære ret (108). Eftersom nævnte direktiver præciserer de principper for det indre markeds funktion, der er fastsat i den primære ret, er det ikke nødvendigt at behandle sidstnævnte. Det er derfor ikke nødvendigt at besvare spørgsmålene vedrørende artikel 56 TEUF for at træffe afgørelse i hovedsagen.
4. Betydningen af forordning 2019/1150
210. Tilbage står spørgsmålet om, hvorvidt gennemførelsesforanstaltningerne til forordning 2019/1150 inden for rammerne af den ordning, der er fastsat i artikel 3 i direktiv 2000/31, skal behandles anderledes. Bedømmelsen af dette spørgsmål er relevant i to henseender.
211. Som allerede anført i den første del af dette forslag til afgørelse udgør de nationale foranstaltninger, der er omhandlet i sag C-663/22, og dermed i sag C-665/22, nemlig for det første ikke gennemførelsesforanstaltninger til forordning 2019/1150 (109). For det tilfælde, at Domstolen ikke er enig i mine betragtninger i sag C-665/22, der vedrører en tjenesteyder, der er etableret i en medlemsstat, skal den forelæggende ret afgøre, om den omstændighed, at disse foranstaltninger ikke finder anvendelse på en sådan tjenesteyder, kan drages i tvivl, fordi foranstaltningerne udgør gennemførelsesforanstaltninger til denne forordning.
212. For det andet kan besvarelsen af dette spørgsmål vise sig at være relevant for den forelæggende ret i de andre sager, der er omfattet af dette forslag til afgørelse, eftersom disse sager vedrører forpligtelsen til registrering i registret over kommunikationsoperatører og betaling af et gebyr.
213. I denne henseende er det på den ene side fastsat i artikel 1, stk. 3, i direktiv 2000/31, at dette direktiv supplerer den EU-ret, der finder anvendelse på informationssamfundstjenester, uden at det berører det niveau for beskyttelse af især folkesundheden og forbrugernes interesser, der er fastlagt ved Unionens retsakter og den nationale lovgivning til gennemførelse heraf, »forudsat at det ikke begrænser adgangen til at levere informationssamfundstjenester«. På den anden side fremgår det af artikel 1, stk. 5, i forordning 2019/1150, at denne forordning ikke berører EU-ret, navnlig EU-ret, der finder anvendelse på e-handel.
214. Det er åbenlyst, at direktiv 2000/31 finder anvendelse på dette område. En gennemførelsesforanstaltning til forordning 2019/1150 har derfor ikke forrang for ordningen i dette direktivs artikel 3. Den omstændighed, at nationale foranstaltninger er blevet vedtaget med det udtrykkelige formål at sikre håndhævelsen af den pågældende forordning, kan følgelig ikke ændre på, at foranstaltningerne ikke finder anvendelse på grund af denne ordning.
5. Konklusion
215. Henset til det ovenstående skal de præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-662/22 og C-667/22, de forenede sager C-664/22 og C-666/22 og sag C-665/22, således som de er omformuleret i punkt 138 i dette forslag til afgørelse, besvares med, at artikel 3, stk. 2 og 4, i direktiv 2000/31 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for generelle og abstrakte foranstaltninger, hvorved en medlemsstat pålægger udbydere af en informationssamfundstjeneste, som er etableret i en anden medlemsstat, a) en forpligtelse til at registrere sig i et register, b) en forpligtelse til at indberette væsentlige oplysninger om deres organisation, c) en forpligtelse til at indberette væsentlige oplysninger om deres økonomiske situation og d) en forpligtelse til at betale et gebyr, samt anvendelsen af sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af disse forpligtelser. Den omstændighed, at nationale foranstaltninger er blevet vedtaget med det udtrykkelige formål at sikre håndhævelsen af forordning 2019/1150, kan ikke ændre på, at foranstaltningerne ikke finder anvendelse på sådanne tjenesteydere.
D. Forpligtelserne vedrørende forudgående meddelelse om nationale foranstaltninger i henhold til direktiv 2000/31 og 2015/1535
1. Indledende bemærkninger om de præjudicielle spørgsmåls relevans
216. Flere af de præjudicielle spørgsmål i de foreliggende sager vedrørende tjenesteydere, der er etableret i deres respektive oprindelsesmedlemsstater, vedrører forpligtelserne til at give forudgående meddelelse om nationale foranstaltninger i henhold til direktiv 2000/31 og 2015/1535 (110).
217. Ud fra et pragmatisk synspunkt er en analyse af disse spørgsmål overflødig, såfremt Domstolen er enig i min fortolkning af direktiv 2000/31.
218. De omhandlede nationale foranstaltninger synes nemlig at pålægge krav, der henhører under det koordinerede område som omhandlet i direktiv 2000/31 og begrænser den frie bevægelighed for informationssamfundstjenester. Ud fra dette direktiv kan foranstaltningerne derfor ikke anvendes på tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater end den, som har vedtaget disse.
219. De i hovedsagerne omhandlede nationale foranstaltninger kan i øvrigt ikke være omfattet af artikel 3, stk. 4, i direktiv 2000/31, eftersom disse foranstaltninger er af generel og abstrakt karakter (111). Denne betragtning er under alle omstændigheder uden betydning for konstateringen i punkt 217 i dette forslag til afgørelse. En medlemsstat kan ikke omgå ordningen i dette direktivs artikel 3 og pålægge krav, der henhører under det koordinerede område, ved en generel og abstrakt foranstaltning.
220. For fuldstændighedens skyld, og for det tilfælde, at Domstolen ikke er enig i min analyse vedrørende direktiv 2000/31, vil jeg i det følgende behandle meddelelsespligterne i henhold til dette direktiv og direktiv 2015/1535.
2. Redegørelse for problemet
221. En medlemsstats manglende overholdelse af meddelelsespligterne i henhold til direktiv 2000/31 og 2015/1535 indebærer, at de pågældende foranstaltninger ikke kan gøres gældende over for borgerne (112).
222. En manglende overholdelse af meddelelsespligten i direktiv 2000/31 medfører ganske vist, at den nationale foranstaltning ikke kan gøres gældende over for tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater end oprindelsesmedlemsstaten, mens en manglende overholdelse af meddelelsespligten i direktiv 2015/1535 medfører, at denne foranstaltning ikke kan gøres gældende over for tjenesteydere i nogen medlemsstat. Alle de sager, hvori den forelæggende ret har forelagt et spørgsmål vedrørende meddelelsespligten (med undtagelse af sag C-663/22), vedrører imidlertid tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater end Italien.
223. Der er intet, der tyder på, at de i hovedsagerne omhandlede forpligtelser har været genstand for en meddelelse i henhold til direktiv 2000/31 eller direktiv 2015/1535.
224. Den italienske regering har imidlertid i det væsentlige for det første gjort gældende, at de omhandlede nationale foranstaltninger ikke udgør tekniske forskrifter, hvorom der skal gives meddelelse i henhold til direktiv 2015/1535. Jeg vil tilføje, at i forbindelse med de foreliggende sager rejser denne argumentation et nyt spørgsmål vedrørende afgrænsningen af rækkevidden af meddelelsespligten i henholdsvis direktiv 2000/31 og direktiv 2015/1535.
225. For det andet har den italienske regering gjort gældende, at de omhandlede nationale foranstaltninger ikke er omfattet af meddelelsespligten, fordi de udgør gennemførelsesforanstaltninger til forordning 2019/1150.
226. Der skal derfor foretages en undersøgelse af disse to argumenter, der omhandler henholdsvis rækkevidden af meddelelsespligten i direktiv 2000/31 såvel som i direktiv 2015/1535 og den mulige betydning af forordning 2019/1150 med hensyn til, om denne pligt foreligger.
3. Meddelelsespligten, henset til direktiv 2000/31
227. I henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 4, litra b), andet led, i direktiv 2000/31 skal den pågældende medlemsstat, inden den træffer de pågældende foranstaltninger, og uden at det berører retssager, herunder forudgående retsmøder og handlinger, der udføres i forbindelse med efterforskning af kriminalsager, have meddelt Kommissionen og den medlemsstat, på hvis territorium den omhandlede tjenesteyder er etableret, at den har til hensigt at træffe de pågældende restriktive foranstaltninger.
228. Rækkevidden af meddelelsespligten i artikel 3, stk. 4, litra b), i direktiv 2000/31 bestemmes dels af dette direktivs anvendelsesområde og det centrale begreb heri, nemlig »det koordinerede område«, dels af karakteren af de foranstaltninger, ved hvilke en medlemsstat kan fravige princippet om den frie udveksling af informationssamfundstjenester.
229. Det koordinerede område som omhandlet i direktiv 2000/31 omfatter nemlig de krav, der er af generel karakter, og de krav, der specifikt er fastsat for leverandører af informationssamfundstjenester eller for sådanne tjenester [artikel 2, litra h)]. En bestemmelsesmedlemsstat kan, med forbehold af de undtagelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 3, stk. 4, ikke begrænse adgangen til at levere disse tjenester af grunde, der henhører under det koordinerede område (artikel 3, stk. 2). Meddelelsespligten i nævnte direktivs artikel 3, stk. 4, litra b), omfatter derfor kun foranstaltninger, der henhører under det koordinerede område, og som begrænser adgangen til at levere informationssamfundstjenester.
230. Rækkevidden af meddelelsespligten bestemmes i øvrigt af karakteren af de foranstaltninger, hvorved en medlemsstat kan fravige princippet om den frie udveksling af informationssamfundstjenester fra en medlemsstat. Det fremgår af dette forslag til afgørelse, at generelle og abstrakte foranstaltninger vedrørende en kategori af bestemte informationssamfundstjenester, der er beskrevet i generelle vendinger, og som finder anvendelse uden forskel på enhver tjenesteyder i denne kategori af tjenester, ikke kan kvalificeres som »foranstaltninger« som omhandlet i artikel 3, stk. 4, i direktiv 2000/31 (113). Som det følger af dommen i sagen Google Ireland m.fl. (114), er sådanne nationale foranstaltninger følgelig ikke undergivet meddelelsespligten i dette direktivs artikel 3, stk. 4, litra b), andet led. De omhandlede nationale foranstaltninger har en sådan generel og abstrakt karakter og synes at finde anvendelse uden forskel på visse kategorier af tjenester.
231. Den Italienske Republik var følgelig for det første ikke forpligtet til at give meddelelse om de omhandlede nationale foranstaltninger af generel og abstrakt karakter i henhold til artikel 3, stk. 4, litra b), i direktiv 2000/31. For det andet, og endnu vigtigere, kan disse foranstaltninger under ingen omstændigheder anvendes på udbydere af informationssamfundstjenester, der er etableret i andre medlemsstater end den, som har vedtaget dem (115). Selv hvis det antages, at de nævnte foranstaltninger udgør gennemførelsesforanstaltninger til forordning 2019/1150, kan dette ikke påvirke den omstændighed, at de ikke finder anvendelse (116).
232. Min analyse kunne slutte her. Henset til den omstændighed, at den forelæggende ret i sine præjudicielle spørgsmål ligeledes har henvist til direktiv 2015/1535, vil jeg imidlertid også undersøge spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede nationale foranstaltninger burde være blevet meddelt i henhold til dette direktiv. Jeg skal præcisere, at besvarelsen af dette spørgsmål ikke påvirker konklusionen om, at disse nationale foranstaltninger ikke kan gøres gældende over for udbydere af informationssamfundstjenester, der er etableret i andre medlemsstater end den, som har vedtaget dem.
4. Meddelelsespligten, henset til direktiv 2015/1535
233. Meddelelsespligten er fastsat i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535, der i det væsentlige bestemmer, at en medlemsstat straks skal meddele Kommissionen ethvert udkast til en teknisk forskrift.
234. Begrebet »teknisk forskrift« er dermed kernen i direktiv 2015/1535 og bestemmer rækkevidden af den meddelelsespligt, som er foreskrevet i dette direktiv. Definitionen af dette begreb findes i nævnte direktivs artikel 1, stk. 1, litra f). For at en national lovgivning, der påvirker en tjeneste i informationssamfundet, kan kvalificeres som »teknisk forskrift«, skal den ifølge denne definition ikke alene henhøre under kvalificeringen af »forskrift vedrørende tjenester« som defineret i samme direktivs artikel 1, stk. 1, litra e), men ligeledes de jure eller de facto være obligatorisk, navnlig for leveringen af den pågældende tjenesteydelse eller anvendelsen heraf i en medlemsstat eller en betydelig del heraf (117).
235. En forskrift vedrørende tjenester udgør ifølge artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2015/1535 et krav af generel karakter vedrørende adgang til at optage og udøve virksomhed i forbindelse med tjenester i informationssamfundet, »navnlig bestemmelser vedrørende tjenesteyderen, tjenesterne og tjenestemodtageren, dog undtaget forskrifter, der ikke specifikt tager sigte på [sådanne] tjenester« (118).
236. I denne forbindelse tager de i hovedsagerne omhandlede nationale foranstaltninger udtrykkeligt sigte på onlineformidlingstjenester og onlinesøgemaskiner. Sådanne tjenester udgør i højeste grad informationssamfundstjenester (119).
237. De omhandlede nationale foranstaltninger udvider ganske vist blot tidligere eksisterende forpligtelser til at omfatte disse to kategorier af tjenesteydere. Der er imidlertid ikke behov for en afklaring af, om disse forpligtelser påhvilede udbydere af informationssamfundstjenester før de ændringer, der blev indført ved disse foranstaltninger. Definitionen af begrebet »forskrift vedrørende informationssamfundets tjenester« kræver nemlig ikke, at en national foranstaltning udelukkende tager sigte på informationssamfundstjenester. Det er tilstrækkeligt, at den omhandlede foranstaltning på eksplicit og målrettet måde tager sigte på en sådan tjeneste, endog i visse enkelte bestemmelser (120). Som anført i punkt 236 i dette forslag til afgørelse, er dette tilfældet i de foreliggende sager.
238. De omhandlede nationale foranstaltninger er følgelig »forskrifter vedrørende tjenester« som omhandlet i direktiv 2015/1535. Det er i øvrigt ubestridt, at de er bindende, og at de skal derfor anses for »tekniske forskrifter«. Dermed burde de have været genstand for en meddelelse i henhold til dette direktiv. I mangel af en sådan meddelelse kan en borger påberåbe sig, at disse regler ikke kan gøres gældende over for vedkommende.
239. Endelig skal det også fastslås, om de omhandlede nationale foranstaltninger alligevel kan gøres gældende over for en borger, såfremt de udgør gennemførelsesforanstaltninger til forordning 2019/1150.
240. Artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 2015/1535 bestemmer ganske vist, at meddelelsespligten ikke finder anvendelse på »medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser eller på frivillige aftaler, hvis medlemsstaterne derigennem [...] opfylder bindende EU-retsakter, der tager sigte på vedtagelse af [...] forskrifter vedrørende tjenester«.
241. Den undtagelse, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 2015/1535 omfatter de nationale bestemmelser, der kan anses for at være vedtaget i forbindelse med gennemførelsen af en bindende EU-retsakt (121). Når en EU-retsakt overlader medlemsstaterne et betydeligt råderum, kan de nationale gennemførelsesforanstaltninger imidlertid ikke kvalificeres som nationale foranstaltninger, hvorved en sådan bindende retsakt opfyldes (122).
242. Den eneste bestemmelse i forordning 2019/1150, der indeholder mere præcise oplysninger om medlemsstaternes råderum, er artikel 15. Ifølge denne bestemmelse skal enhver medlemsstat sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af denne forordning og fastsætte bestemmelser om de foranstaltninger (effektive, forholdsmæssige og afskrækkende), der anvendes i forbindelse med overtrædelse af denne forordning, og sikre, at de gennemføres. Der findes til gengæld ingen bestemmelse i nævnte forordning, der giver et fingerpeg om medlemsstaternes råderum ved indsamlingen af oplysninger, der er relevante for håndhævelsen af denne forordning.
243. Det skal derfor fastslås, at de omhandlede nationale foranstaltninger ikke henhører under undtagelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 2015/1535. Dermed burde de have været genstand for en meddelelse i henhold til dette direktiv. I mangel af en sådan meddelelse kan en borger påberåbe sig, at disse regler ikke kan gøres gældende over for vedkommende.
VI. Forslag til afgørelse
244. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) forelagte spørgsmål på følgende måde:
»1) I sag C-663/22:
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1150 af 20. juni 2019 om fremme af retfærdighed og gennemsigtighed for brugere af onlineformidlingstjenester og navnlig denne forordnings artikel 15 og 16
skal fortolkes således, at
de ikke kan begrunde vedtagelsen af en national lovgivning, der pålægger udbydere af onlinetjenester en forpligtelse til regelmæssigt at indgive en erklæring med oplysninger om deres økonomiske situation, og som hjemler anvendelse af sanktioner i tilfælde af overtrædelse af denne forpligtelse.
Eftersom en sådan lovgivning ikke henhører under denne forordnings anvendelsesområde, er forordningen ikke til hinder for denne lovgivning.
2) I de forenede sager C-662/22 og C-667/22 og i de forenede sager C-664/22 og C-666/22 og i sag C-665/22:
Artikel 3, stk. 2 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/31/EF af 8. juni 2000 om visse retlige aspekter af informationssamfundstjenester, navnlig elektronisk handel, i det indre marked (»Direktivet om elektronisk handel«)
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse er til hinder for generelle og abstrakte nationale foranstaltninger, hvorved en medlemsstat pålægger udbydere af en informationssamfundstjeneste, som er etableret i en anden medlemsstat, a) en forpligtelse til at registrere sig i et register, b) en forpligtelse til at indberette væsentlige oplysninger om deres organisation, c) en forpligtelse til at indberette væsentlige oplysninger om deres økonomiske situation og d) en forpligtelse til at betale et gebyr, og fastsætter anvendelse af sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af disse forpligtelser.
Den omstændighed, at nationale foranstaltninger er blevet vedtaget med det udtrykkelige formål at sikre håndhævelsen af forordning 2019/1150, kan ikke ændre på, at foranstaltningerne ikke finder anvendelse på sådanne tjenesteydere.«
1 - Originalsprog: fransk.
2 - Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 20.6.2019 om fremme af retfærdighed og gennemsigtighed for brugere af onlineformidlingstjenester (EUT 2019, L 186, s. 57).
3 - Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 8.6.2000 om visse retlige aspekter af informationssamfundstjenester, navnlig elektronisk handel, i det indre marked (»Direktivet om elektronisk handel«) (EFT 2000, L 178, s. 1).
4 - Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
5 - Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 9.9.2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EUT 2015, L 241, s. 1).
6 - Jf. 21. betragtning til direktiv 2000/31, hvori det anføres, at direktivet »ikke [berører] fremtidig fællesskabsharmonisering af informationssamfundstjenester og fremtidig lovgivning, der vedtages på nationalt plan i overensstemmelse med fællesskabsretten«.
7 - Domstolen ser naturligvis heller ikke bort fra den socioøkonomiske virkelighed, navnlig i forbindelse med fortolkning af traktaten (jf. mit forslag til afgørelse X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2017:397, punkt 1-5). På et harmoniseret område er det imidlertid vanskeligere at tage hensyn til denne virkelighed på et individuelt grundlag, og EU-lovgivers indgriben er så meget mere nødvendig.
8 - Jf. eksempelvis Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/93/EU af 13.12.2011 om bekæmpelse af seksuelt misbrug og seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2004/68/RIA (EUT 2011, L 335, s. 1, berigtiget i EUT 2012, L 18, s. 7) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/784 af 29.4.2021 om håndtering af udbredelsen af terrorrelateret indhold online (EUT 2021, L 172, s. 79).
9 - Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2065 af 19.10.2022 om et indre marked for digitale tjenester og om ændring af direktiv 2000/31/EF (forordning om digitale tjenester) (EUT 2022, L 277, s. 1).
10 - Jf. artikel 1, stk. 5, litra a), i direktiv 2000/31.
11 - Jf. dom af 22.12.2022, Airbnb Ireland og Airbnb Payments UK (C-83/21, EU:C:2022:1018, præmis 39).
12 - I den affattelse, der var gældende før ikrafttrædelsen af direktiv 2015/1535 definerede artikel 2, litra a), i direktiv 2000/31 »informationssamfundstjenester« som de »tjenester som defineret i artikel 1, [stk. 1, nr. 2)], i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22.6.1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT 1998, L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20.7.1998 (EFT 1998, L 217, s. 18) (herefter »direktiv 98/34«]«. Siden ikrafttrædelsen af direktiv 2015/1535 har denne henvisning skullet forstås som en henvisning til dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra b).
13 - Provvedimento presidenziale n. 14/21/PRES, recante »Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’[Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM)] per l’anno 2021 dai soggetti che operano nel settore dei servizi di intermediazione online e dei motori di ricerca online« (præsidentens beslutning nr. 14/21/PRES vedrørende »Beløb og regler for betaling af gebyr til [tilsynsmyndigheden for kommunikation (AGCOM)] for 2021 gældende for personer, der driver virksomhed inden for onlineformidlingstjenester og onlinesøgemaskiner«) af 5.11.2021 (GURI nr. 304, af 23.12.2021) (herefter »beslutning nr. 14/2021«), ratificeret af AGCOM ved delibera n. 368/21/CONS (beslutning nr. 368/21/CONS).
14 - Delibera n. 200/21/CONS - Modifiche alla delibera n. 666/08/CONS recante »regolamento per la tenuta del Registro degli Operatori di Comunicazione« a seguito dell’entrata in vigore della legge 30 dicembre 2020, n. 178, recante Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023 (beslutning nr. 200/21/CONS om ændringer af beslutning nr. 666/08 efter ikrafttrædelsen af lov nr. 178/2020) (herefter »beslutning nr. 200/2021«).
15 - Delibera n. 161/21/CONS. Modifiche alla delibera n. 397/13 (beslutning nr. 161/21/CONS om ændringer af beslutning nr. 397/13) (herefter »beslutning nr. 161/2021«).
16 - Almindeligt tillæg til GURI nr. 322 af 30.12.2020.
17 - Almindeligt tillæg til GURI nr. 169 af 25.8.1997.
18 - Denne del af den retlige ramme er relevant for de forenede sager C-662/22 og C-667/22, de forenede sager C-664/22 og C-666/22 og, for så vidt som den vedrører lov nr. 178/2020, sagerne C-663/22 og C-665/22.
19 - GURI nr. 25 af 31.1.2009.
20 - Jf. artikel 8 og 9 i bilag A til beslutning nr. 666/2008.
21 - Jf. bilag B og artikel 10 og 11 i bilag A til beslutning nr. 666/2008.
22 - Om relevansen af dette forbud i forbindelse med dette forslag til afgørelse, jf. fodnote 27.
23 - Jf. bilag A til beslutning nr. 666/2008 og nærmere bestemt beslutningens artikel 8, stk. 5, og artikel 9, stk. 7.
24 - Almindeligt tillæg til GURI nr. 211 af 29.12.2005.
25 - Denne del af den retlige ramme er relevant for de forenede sager C-662/22 og C-667/22.
26 - Denne del af den retlige ramme er relevant for de forenede sager C-663/22 og C-665/22.
27- Dom af 11.12.2003 (C-215/01, EU:C:2003:662).
28 - Jf. punkt 58 i dette forslag til afgørelse.
29 - Den forelæggende ret har, således som det fremgår af det fjerde spørgsmål i de forenede sager C-664/22 og C-666/22, fastslået, at lovgivningen forbyder selskaber, der er registreret i registret over kommunikationsoperatører, at oppebære indtægter, der overstiger et vist beløb (jf. punkt 21 i dette forslag til afgørelse). Den italienske regering har anfægtet denne konstatering. Kommissionen har anført, at dette forbud er blevet påberåbt af EGVR i hovedsagen. Kommissionen har i lighed med den italienske regering anført, at de nationale retsforskrifter ikke længere fastsætter et sådant forbud. Eftersom den forelæggende ret for det første ikke har angivet, hvorfor den anser det nævnte forbud for at være uforeneligt med EU-retten, og ikke har henledt Domstolens opmærksomhed herpå i de forenede sager C-662/22 og C-667/22, og eftersom det for det andet ikke er nødvendigt at tage nævnte forbud i betragtning for at give den forelæggende ret et hensigtsmæssig svar, vil jeg under alle omstændigheder koncentrere mig om den omstændighed, at registreringen i registret over kommunikationsoperatører indebærer, at der indberettes væsentlige oplysninger om de omhandlede udbyderes struktur.
30 - I denne forbindelse skal jeg præcisere, at den forelæggende rets henvisning i de præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-664/22 og C-666/22 til artikel 1, stk. 516, i lov nr. 178/2020 forekommer mig at være helt uden relevans. Denne bestemmelse, hvis ordlyd end ikke er gengivet i anmodningerne om præjudiciel afgørelse, forekommer mig ikke at have tilknytning til den forelæggende rets spørgsmål. I denne bestemmelse er det nemlig fastsat, at »[o]venstående bestemmelser berører ikke artikel 27, stk. 1a, i [codice del consumo (forbrugeraftaleloven)] [...]«. Denne artikel i nævnte lov vedrører imidlertid søgsmålskompetencen i forbindelse med urimelig handelspraksis.
31 - Jf. i denne retning for så vidt angår direktiv 2000/31 og artikel 56 TEUF dom af 27.4.2023, Viagogo (C-70/22, EU:C:2023:350, præmis 25-31 og 33). For så vidt angår direktiv 2006/123, jf. direktivets artikel 2, stk. 1, sammenholdt med 36. betragtning, tredje punktum, hertil, hvori det anføres, at »[b]egrebet [tjenesteyder] bør [...] ikke omfatte filialer i en medlemsstat af selskaber fra tredjelande, idet etableringsfriheden og den frie bevægelighed for tjenesteydelser i henhold til [artikel 56 TEUF] kun gælder for selskaber, som er oprettet i overensstemmelse med en medlemsstats lovgivning, og hvis vedtægtsmæssige hjemsted, hovedkontor eller hovedvirksomhed er beliggende inden for [Unionen]«.
32- Nærmere bestemt det første præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-662/22 og C-667/22, det fjerde præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-664/22 og C-666/22, de to præjudicielle spørgsmål i sag C-663/22 samt det første og det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-665/22.
33 - Jf. formuleringen af det første, det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-662/22 og C-667/22.
34 - Jf. formuleringen af det første, det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål i sag C-665/22. Ud fra denne tankegang blev beslutning nr. 161/2021, som sagerne C-663/22 og C-665/22 omhandler, hvorved forpligtelsen til at indsende IES-indberetningen blev udvidet til at omfatte udbydere af onlinetjenester, vedtaget »for hvert år at indsamle de relevante oplysninger og træffe foranstaltninger med henblik på at sikre tilstrækkelig og effektiv håndhævelse af [forordning 2019/1150]« samt »varetagelsen af de opgaver, der er tillagt [AGCOM] ved [lov nr. 178/2020]«. Jf. punkt 55 i dette forslag til afgørelse.
35 - Jf. punkt 77 i dette forslag til afgørelse.
36 - Jf. artikel 1, stk. 2, i forordning 2019/1150 og niende betragtning hertil.
37 - Jf. dom af 15.6.2021, Facebook Ireland m.fl. (C-645/19, EU:C:2021:483, præmis 109 og 110).
38 - Jf. dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 31-33).
39 - Jf. dom af 22.1.2020, Ursa Major Services (C-814/18, EU:C:2020:27, præmis 35).
40 - Jf. i denne retning dom af 25.11.2021, Finanzamt Österreich (Familieydelser til ulandsarbejder) (C-372/20, EU:C:2021:962, præmis 48).
41 - Jf. dom af 14.10.1999, Adidas (C-223/98, EU:C:1999:500, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
42 - Jf. dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 49 og 50). Jf. ligeledes i denne retning kendelse af 16.1.2014, Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit (C-24/13, EU:C:2014:40, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
43 - Jf. sjette betragtning til forordning 2019/1150.
44 - Jf. artikel 1 i forordning 2019/1150 og 7. og 51. betragtning hertil.
45 - Jf. artikel 16, første punktum, i forordning 2019/1150.
46 - Jf. artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/1150.
47 - Jf. artikel 16, andet punktum, i forordning 2019/1150.
48 - Jf. artikel 16, fjerde punktum, i forordning 2019/1150.
49 - Jf. artikel 16, tredje punktum, i forordning 2019/1150.
50 - I 46. betragtning til forordning 2019/1150 anføres det, at »[m]edlemsstaterne bør pålægges at sikre passende og effektiv håndhævelse af denne forordning. Der findes allerede forskellige håndhævelsessystemer i medlemsstaterne, og de bør ikke være forpligtede til at oprette nye nationale håndhævelsesorganer. Medlemsstaterne bør have mulighed for at betro eksisterende myndigheder, herunder domstole, håndhævelsen af denne forordning. Denne forordning bør ikke forpligte medlemsstaterne til at indføre ex officio-håndhævelse eller til at pålægge bøder«.
51 - Jf. 46. betragtning, tredje og fjerde punktum, til forordning 2019/1150.
52 - Jf. artikel 14, stk. 9, i forordning 2019/1150.
53 - Jf. artikel 14, stk. 5, i forordning 2019/1150.
54 - Jf. artikel 14, stk. 1, i forordning 2019/1150, sammenholdt med 45. betragtning hertil.
55 - Jf. 45. betragtning, første og andet punktum, til forordning 2019/1150.
56 - I artikel 14, stk. 2, i forordning 2019/1150 fastsættes det nemlig, at »Kommissionen tilskynder medlemsstaterne til at udveksle bedste praksis og oplysninger med andre medlemsstater baseret på registre over ulovlige handlinger, der har været genstand for afgørelser ved nationale domstole, hvis sådanne registre er oprettet af relevante offentlige organer eller myndigheder«.
57 - Jf. i denne retning J.-U. Franck, »Individual Private Rights of Action under the Platform-to-Business Regulation«, European Business Law Review, 2023, bind 34, nr. 4, s. 528.
58 - For fuldstændighedens skyld er en tilsvarende argumentation gentaget for så vidt angår forpligtelsen for udbydere af onlinetjenester til at registrere sig i et register, hvilket medfører indberetning af væsentlige oplysninger om deres organisation, som omhandlet i andre sager, der er omfattet af dette forslag til afgørelse.
59 - Jf. artikel 1, stk. 5, i forordning 2019/1150.
60 - Der henvises til artikel 56 TEUF i det fjerde præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-662/22 og C-667/22, i det andet præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-664/22 og C-666/22 samt i det femte præjudicielle spørgsmål i sag C-665/22.
61 - Det fjerde præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-662/22 og C-667/22 henviser dog alene til artikel 56 TEUF og til artikel 16 i direktiv 2006/123 uden at nævne direktiv 2000/31. Visse præjudicielle spørgsmål i disse sager henviser imidlertid til sidstnævnte direktiv.
62 - Denne tilgang er i overensstemmelse med Domstolens tilgang i forbindelse med artikel 56 TEUF (jf. dom af 22.12.2022, Airbnb Ireland og Airbnb Payments UK, C-83/21, EU:C:2022:1018, præmis 41) og artikel 3 i direktiv 2000/31 (jf. dom af 1.10.2020, A (Reklame for og onlinesalg af lægemidler), C-649/18, EU:C:2020:764, præmis 46).
63 - Ifølge den forelæggende rets oplysninger er dette tilfældet i sagerne C-665/22 og C-666/22.
64 - Ifølge den forelæggende rets oplysninger er dette tilfældet i de forenede sager C-662/22 og C-667/22 og i sag C-664/22.
65 - Jf. for så vidt angår udbydere af onlineformidlingstjenester eksempelvis dom af 27.4.2022, Airbnb Ireland (C-674/20, EU:C:2022:303, præmis 31), og for så vidt angår tjenester, som ydes af udbydere af søgemaskiner på internettet, dom af 12.9.2019, VG Media (C-299/17, EU:C:2019:716, præmis 30).
66 - Jf. artikel 2, litra h), i direktiv 2000/31.
67 - Jf. artikel 3, stk. 1, i direktiv 2000/31.
68 - Jf. artikel 3, stk. 2, i direktiv 2000/31.
69 - Jf. mit forslag til afgørelse LEA (C-10/22, EU:C:2023:437, punkt 49).
70 - Hvilket AGCOM har gjort i sag C-664/22. Jf. punkt 42 i dette forslag til afgørelse.
71 - Jf. artikel 3, stk. 1, i direktiv 2000/31.
72 - Jf. 22. betragtning til direktiv 2000/31.
73 - Jf. ligeledes i denne retning E. Crabit, »La directive sur le commerce électronique: le projet »Méditerranée««, Revue du droit de l’Union européenne, 2000, nr. 4, s. 767.
74 - Jf. 21. betragtning, andet punktum, til direktiv 2000/31.
75 - Jf. artikel 2, litra h), nr. ii), i direktiv 2000/31.
76 - Jf. mit forslag til afgørelse LEA (C-10/22, EU:C:2023:437, punkt 61, 63 og 64).
77 - Overskriften på artikel 3 i direktiv 2000/31. Denne tvetydighed kommer til udtryk i retsgrundlaget for dette direktiv, der både vedrører etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, samt i første, femte og sjette betragtning hertil.
78 - Jf. artikel 2, litra h), nr. i), andet led, i direktiv 2000/31.
79 - Jf. for nylig dom af 27.10.2022, Instituto do Cinema e do Audiovisual (C-411/21, EU:C:2022:836, præmis 29), vedrørende en afgift, som har til formål at finansiere markedsføring og udbredelse af film og audiovisuelle værker. Jf. ligeledes hvad angår forpligtelserne vedrørende beskatningsområdet, der er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2000/31, dom af 27.4.2022, Airbnb Ireland (C-674/20, EU:C:2022:303, præmis 42), og af 22.12.2022, Airbnb Ireland og Airbnb Payments UK (C-83/21, EU:C:2022:1018, præmis 45).
80 - Jf. punkt 136 i dette forslag til afgørelse.
81 - Dom af 25.10.2011 (C-509/09 og C-161/10, EU:C:2011:685, præmis 66). Jf. ligeledes dom af 15.3.2012, G (C-292/10, EU:C:2012:142, præmis 70).
82- Jf. i denne retning dom af 25.10.2011, eDate Advertising m.fl. (C-509/09 og C-161/10, EU:C:2011:685, præmis 66 og 67).
83 - Dom af 19.12.2019 (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 71).
84 - Dom af 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 81).
85 - Dom af 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 82).
86 - Jf. i denne retning dom af 25.10.2011 (C-509/09 og C-161/10, EU:C:2011:685, præmis 66).
87 - Dom af 1.10.2020 (C-649/18, EU:C:2020:764, præmis 61 og 62).
88 - Dom af 25.10.2011 (C-509/09 og C-161/10, EU:C:2011:685).
89 - Dom af 19.12.2019 (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 71).
90 - Dom af 1.10.2020 (C-649/18, EU:C:2020:764).
91 - Jf. præmis 7 i anmodningen om præjudiciel afgørelse i denne sag, ifølge hvilken »det er ubestridt, at [det berørte] selskab [...] har tilladelse til lovligt at sælge lægemidler til befolkningen i Nederlandene, hvor selskabet er lovligt registreret«.
92 - Jf. i denne retning også mit forslag til afgørelse Google Ireland m.fl. (C-376/22, EU:C:2023:467, punkt 55).
93 - Jf. dom af 9.3.2000, Kommissionen mod Italien (C-358/98, EU:C:2000:114, præmis 11).
94 - Jf. dom af 9.3.2000, Kommissionen mod Italien (C-358/98, EU:C:2000:114, præmis 13 og 14).
95 - Jf. dom af 11.11.2003, Schnitzer (C-215/01, EU:C:2003:662, præmis 36 og 37).
96 - Jf. dom af 25.4.2013, Jyske Bank Gibraltar (C-212/11, EU:C:2013:270, præmis 59).
97 - Jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 83 og 99).
98 - Jf. mine forslag til afgørelse Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:336, punkt 134 og 135), LEA (C-10/22, EU:C:2023:437, punkt 51) og Google Ireland m.fl. (C-376/22, EU:C:2023:467, punkt 54).
99 - Dom af 9.11.2023 (C-376/22, EU:C:2023:835, præmis 60).
100 - Jf. punkt 120 i dette forslag til afgørelse.
101 - Jf. artikel 1, stk. 2, i forordning 2019/1150 og niende betragtning hertil.
102 - Jf. tredje betragtning til forordning 2019/1150.
103 - Jf. dom af 1.10.2020, A (Reklame for og onlinesalg af lægemidler) (C-649/18, EU:C:2020:764, præmis 64).
104 - Jf. punkt 190 i dette forslag til afgørelse.
105 - Jf. punkt 181 og 182 i dette forslag til afgørelse.
106 - Der henvises til direktiv 2006/123 i det fjerde præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-662/22 og C-667/22, det andet præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-664/22 og C-666/22 samt i det femte præjudicielle spørgsmål i sag C-665/22.
107 - Jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 40-42). Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse Star Taxi App (C-62/19, EU:C:2020:692, punkt 90).
108 - Jf. for så vidt angår direktiv 2000/31 dom af 1.10.2020, A (Reklame for og onlinesalg af lægemidler) (C-649/18, EU:C:2020:764, præmis 34), og for så vidt angår direktiv 2006/123 dom af 16.6.2015, Rina Services m.fl. (C-593/13, EU:C:2015:399, præmis 23 ff.).
109 - Jf. punkt 125 i dette forslag til afgørelse.
110 - Der henvises nemlig til disse forpligtelser i det andet og det femte præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-662/22 og C-667/22, det tredje præjudicielle spørgsmål i de forenede sager C-664/22 og C-666/22 samt i det tredje og det sjette præjudicielle spørgsmål i sag C-665/22.
111 - Jf. punkt 181 og 182 i dette forslag til afgørelse.
112 - Jf. for så vidt angår direktiv 2000/31 og 2015/1535 henholdsvis dom af 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 100), og af 3.12.2020, Star Taxi App (C-62/19, EU:C:2020:980, præmis 57).
113 - Jf. punkt 181 og 182 i dette forslag til afgørelse.
114 - Dom af 9.11.2023 (C-376/22, EU:C:2023:835, præmis 37).
115 - Jf. punkt 219 i dette forslag til afgørelse.
116 - Jf. punkt 214 i dette forslag til afgørelse.
117 - Jf. dom af 3.12.2020, Star Taxi App (C-62/19, EU:C:2020:980, præmis 61).
118 - Artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2015/1535 indeholder to supplerende præciseringer i denne henseende. For det første anses en forskrift for specifikt at tage sigte på informationssamfundets tjenester, når det af begrundelsen og de dispositive bestemmelser fremgår, at den i sin helhed eller i visse enkelte bestemmelser har specifikt til hensigt og formål at give forskrifter for disse tjenester på eksplicit og målrettet måde. For det andet anses en forskrift ikke for specifikt at tage sigte på informationssamfundets tjenester, når den kun indirekte eller tilfældigt vedrører disse tjenester.
119 - Jf. punkt 134 i dette forslag til afgørelse.
120 - I denne henseende har Domstolen i dom af 20.12.2017, Falbert m.fl. (C-255/16, EU:C:2017:983, præmis 35 og 36), der blev afsagt i henhold til det direktiv, der gik forud for direktiv 2015/1535, nemlig direktiv 98/34, fastslået, at en national forskrift, som har til hensigt og formål at udvide en gældende forskrift til at omfatte tjenesteydelser i informationssamfundet, skal anses for en »forskrift vedrørende tjenester« som omhandlet i dette direktiv.
121 - Jf. i denne retning for så vidt angår artikel 10, stk. 1, første led, i direktiv 98/34, der fastsatte en lignende undtagelse, dom af 8.9.2005, Kommissionen mod Portugal (C-500/03, EU:C:2005:515, præmis 33).
122 - Jf. i denne retning dom af 26.9.2000, Unilever (C-443/98, EU:C:2000:496, præmis 29).