Dokumentets metadata

Anmodning om aktindsigt i underleverandørers kontrolsager

Sagen angik, om et selskab var berettiget til aktindsigt i 6 underleverandørers kontrolsager. Selskabet havde sin egen skattesag, hvori der indgik oplysninger om de 6 underleverandører. Landsskatteretten lagde ved sagens afgørelse til grund, at alle eller en stor del af de oplysninger, der indgik i sagerne vedrørende de 6 underleverandører, var omfattet af den særlige tavshedspligtbestemmelse. Idet der ikke generelt med henvisning til offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, kan gives afslag på anmodning om aktindsigt i en sag eller et dokument, fandt Landsskatteretten, at Skattestyrelsen havde pligt til at gennemgå dokumenterne oplysning for oplysning med henblik på en konstatering af, hvorvidt de skulle indeholde oplysninger, som ikke var omfattet af den særlige tavshedspligt, eller om der indgik oplysninger, i forhold til hvilke selskabet ikke var "uvedkommende". Da Skattestyrelsen ikke havde foretaget en sådan gennemgang, hjemviste Landsskatteretten sagen til fornyet behandling i Skattestyrelsen. Da der efter det oplyste ikke havde været nogen dialog mellem Skattestyrelsen og selskabets repræsentant vedrørende muligheden for at få afgrænset anmodningen om aktindsigt, således at ressourceproblemet ikke længere forelå, fandt Landsskatteretten, at anmodningen om aktindsigt ikke kunne afslås med henvisning til offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1.

Skattestyrelsen har givet afslag på anmodning om aktindsigt i underleverandørernes kontrolsager.

Landsskatteretten hjemviser afgørelsen til fornyet behandling i Skattestyrelsen.

Faktiske oplysninger
Den 1. oktober 2021 sendte Skattestyrelsen et forslag om ændring af moms, A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt skattepligtig indkomst til H1 ApS (herefter selskabet).

I forslaget indgik navne på seks underleverandører, som Skattestyrelsen havde vurderet som relevante for sagen:

G1 CVR-nr. […]
G2 ApS CVR-nr. […]
G3 ApS CVR-nr. […]
G4 ApS CVR-nr. […]
G5 A/S CVR-nr. […]
G6 ApS CVR-nr. […]

I forslaget indgik oplysninger om underleverandørernes bankkontoudtog, bogholderi, udstedelse af fakturaer, ansatte, køb af arbejdskraft, afholdelse af driftsudgifter samt skatte- og momsbetalinger. I forslaget indgik således oplysninger om virksomhedernes økonomiske, herunder skatte- og momsmæssige forhold, der sædvanligvis er underlagt tavshedspligt efter skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, i det omfang, det efter Skattestyrelsens vurdering var nødvendigt for at opfylde kravet til begrundelse efter forvaltningslovens § 24.

Selskabets repræsentant anmodede herefter om aktindsigt:

"Vi skal herved venligst oplyse, at Advokatfirmaet netop er indtrådt som repræsentant på vegne af ovennævnte klient i selskabets skatte- og afgiftssag for 2019 og 2020, hvori Skattestyrelsen har fremsendt forslag til afgørelse den 1. oktober 2021.

I denne forbindelse anmoder vi høfligst om fuld aktindsigt i sagen, herunder i afgørelser og akter i afledte sager som Skattestyrelsen måtte have tillagt betydning i forslaget til afgørelse af den 1. oktober.
…"

Skattestyrelsen traf den 2. november 2021 afgørelse om aktindsigt i selskabets sag efter forvaltningsloven. I den forbindelse fandt Skattestyrelsen, at selskabet ikke var part i underleverandørernes kontrolsager (de afledte sager).

Den 4. november 2021 traf Skattestyrelsen afgørelse om afslag på aktindsigt efter offentlighedsloven i de afledte sager med henvisning til offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1.

Denne afgørelse blev påklaget den 1. december 2021, og den 9. december 2021 oplyste selskabets repræsentant, at anmodningen også ønskedes behandlet efter forvaltningsloven. Skattestyrelsen traf afgørelse om partsaktindsigt den 15. december 2021, og afgørelsen er ikke påklaget til Skatteankestyrelsen.

Repræsentanten ønskede tillige, at klagen over afgørelsen efter offentlighedsloven af 4. november 2021 blev behandlet. Skatteankestyrelsen traf herefter afgørelse den 2. februar 2022.

I sagen havde Skattestyrelsen begrundet afslaget på aktindsigt med henvisning til, at anmodningen angik konkrete og specifikke oplysninger om juridiske og/eller fysiske personers økonomiske, erhvervsmæssige og privatlivet tilhørende forhold, hvis der hos Skattestyrelsen var påbegyndt og forelå konkrete sager omfattet af anmodningen. Skattestyrelsen havde i den forbindelse henvist til, at Folketingets Ombudsmand i FOU 2008.303 havde udtalt, at selve oplysningen om, hvorvidt der er påbegyndt en sag hos Skat, er en tavshedsbelagt oplysning.

Da selskabet imidlertid, på baggrund af oplysninger modtaget fra Skattestyrelsen, allerede var bekendt med, at der havde været foretaget kontrol, gennemgang eller undersøgelser af underleverandørernes forhold, fandt Skatteankestyrelsen, at anmodningen om aktindsigt ikke kunne afslås med henvisning til, at selve oplysningen om, hvorvidt der eksisterer skattesager vedrørende underleverandørerne, er omfattet af tavshedspligten i skatteforvaltningslovens § 17.

Skatteankestyrelsen hjemviste derfor sagen til fornyet behandling i Skattestyrelsen.

Skattestyrelsens afgørelse
Skattestyrelsen har givet afslag på anmodningen om aktindsigt efter offentlighedsloven.

Skattestyrelsen har henvist til offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, samt til offentlighedslovens § 33, nr. 5, og § 34, nr. 1 og 3, og har nærmere begrundet afgørelsen således:

"3. Begrundelse og lovgrundlag for afgørelsen
I medfør af offentlighedslovens § 7 kan enhver forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed mv. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. dog undtagelsesbestemmelserne i §§ 19-35.

R1 Advokatfirma har på vegne af H1 ApS anmodet om aktindsigt "i afgørelser og akter i afledte sager som Skattestyrelsen måtte have tillagt betydning i forslaget til afgørelse af den 1. oktober." I forslaget til afgørelse af den 1. oktober 2021 henvises til oplysninger i et bilag 5, hvoraf det fremgår, at der i forslaget indgår oplysninger fra følgende seks virksomheder: G1, cvr. nr. […], G2 ApS, cvr.nr. […], G3 ApS, cvr.nr. […], G4 ApS, cvr.nr. […], G5 A/S, cvr.nr. […] og G6 ApS, cvr.nr. […].

Desuden fremgår det af forslag til afgørelse af 1. oktober 2021, side 1, at der i forslaget indgår oplysninger om andre virksomheders skatte- og momsmæssige forhold, som sædvanligvis vil være underlagt Skattestyrelsens tavshedspligtbestemmelser i skatteforvaltningslovens § 17. Videre fremgår det, at under hensyn til Skattestyrelsens begrundelsespligt i forvaltningslovens § 24 og skatteforvaltningslovens § 19, stk. 2, kan Skattestyrelsen give oplysninger om andre virksomheders skatte- og momsmæssige forhold, hvis det er af afgørende betydning for sagen, og Skattestyrelsen oplyser, at det er styrelsens vurdering, at oplysninger om andre virksomheders forhold er vigtige for, at sagen er fuldt ud begrundet.

Skattestyrelsen lægger således til grund, at jeres klients aktindsigtsanmodning efter offentlighedsloven angår aktindsigt i de 6 nævnte virksomheders sager.

3.1. Tavshedspligt efter offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, jf. offentlighedslovens § 33, nr. 5

Efter offentlighedslovens § 35, begrænses retten til aktindsigt af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv.

En sådan særlig tavshedspligtbestemmelse findes i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, hvorefter skattemyndighederne under ansvar efter straffelovens §§ 152, 152a og §§ 152c-152f, skal iagttage ubetinget tavshed over for uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med.

I forhold til den almindelige tavshedspligt i forvaltningslovens § 27 er skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, en særlig og skærpet tavshedspligtbestemmelse inden for skatteforvaltningen. Ud fra specielle hensyn - dels til den enkelte borger eller virksomhed, dels til skattemyndighedernes særlige kontrolbeføjelser - er tavshedspligten ubetinget over for uvedkommende med hensyn til de i bestemmelsen nærmere angivne forhold. En sådan bestemmelse udelukker anvendelsen af offentlighedsprincippet, og den henvender sig direkte til skattemyndighederne og pålægger myndighederne som sådan en ubetinget tavshedspligt over for uvedkommende. Skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, er således en specialbestemmelse i forhold til den almindelige og generelle tavshedspligt i forvaltningslovens § 27. Reglerne i bestemmelsen har derfor efter lex specialis princippet desuden forrang frem for de almindelige og mere generelle bestemmelser.

Derudover er bestemmelsen i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, om en ubetinget tavshedspligt over for uvedkommende, efter en almindelig sproglig fortolkning en betingelsesløs tavshedspligt, hvor der ikke er knyttet forbehold eller bestemte betingelser til, når der er tale om uvedkommende.

Begrebet uvedkommende fortolkes restriktivt i forhold til private. Skattemyndighederne må derfor ikke uden særlig lovhjemmel udlevere oplysninger omfattet af tavshedspligten i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, til andre private end den, der har afgivet oplysningerne eller den, som oplysningerne vedrører.

I forslaget til afgørelse af 1. oktober 2021 har Skattestyrelsen anvendt begrundelsespligten i forvaltningslovens § 24 og skatteforvaltningslovens § 19, stk. 2, som særlig lovhjemmel til at udlevere oplysninger omfattet af tavshedspligten til jeres klient H1 ApS.

Det er Skattestyrelsens vurdering, at H1 ApS er omfattet af begrebet "uvedkommende" i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, i forhold til de oplysninger fra sagerne, som ikke allerede er udleveret i medfør af den nævnte særlige lovhjemmel i forvaltningslovens § 24 og skatteforvaltningslovens § 19, stk. 2.

H1 ApS kan derfor ikke få aktindsigt i de resterende oplysninger i dokumenterne vedrørende virksomhedernes økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som efter Skattestyrelsens vurdering er omfattet af den særlige og ubetingede tavshedspligt i offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1.

Selvom Skattestyrelsen i sit forslag til afgørelse af 1. oktober 2021 - under henvisning til Skattestyrelsens begrundelsespligt i forvaltningslovens § 24, jf. skatteforvaltningslovens § 19, som en særlig lovhjemmel - gav jeres klient H1 aktindsigt i oplysninger omfattet af tavshedspligten, er det Skattestyrelsens vurdering, at jeres klient i denne sag om aktindsigt, der behandles efter reglerne i offentlighedsloven, er uvedkommende i forhold til oplysninger vedrørende de seks virksomheders økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold. Ved denne vurdering har Skattestyrelsen lagt vægt på, at jeres klient ikke er part i sagerne.

Skattestyrelsen kan derfor ikke bryde tavshedspligten og udlevere oplysninger i videre omfang end de oplysninger, der i medfør af forvaltningslovens § 24, jf. skattekontrollovens § 19 som en særlig lovhjemmel, allerede ved skrivelse af den 1. oktober 2021 er udleveret i forbindelse med begrundelsespligten i den konkrete sag. Det er Skattestyrelsens vurdering, at de oplysninger, som jeres klienter har krav på i medfør af den særlige lovhjemmel, svarer nøjagtig de oplysninger, der allerede er udleveret i forbindelse med begrundelsen i skrivelse af 1. oktober 2021. Endvidere har Skattestyrelsen i den forbindelse lagt vægt på, at selve oplysningen om sagens eksistens, som udgangspunkt - og i forhold til alle andre end netop modtager af begrundelsen (jeres klient) - er omfattet af den ubetingede tavshedspligt. En videregående udlevering af oplysninger omfattet af skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, vil efter styrelsens opfattelse være i strid med den ubetingede tavshedspligt.

Hvis en gennemgang af akterne "oplysning for oplysning" måtte vise, at ikke alle oplysningerne i dokumenterne er omfattet af den særlige tavshedspligt i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, er det Skattestyrelsens vurdering, at udlevering af de oplysninger, der ikke i sig selv og isoleret set er omfattet af den særlige tavshedspligt ("restoplysningerne"), vil medføre en væsentlig samstillingsrisiko og derved risiko for en prisgivelse af de oplysninger, der er undtaget i medfør af den ubetingede tavshedspligt.

Skattestyrelsen har imidlertid ikke foretaget en gennemgang af akterne "oplysning for oplysning". Det er fordi, at det ikke vil være muligt for styrelsen med den fornødne sikkerhed at fastslå i forhold til hvilke af de oplysninger ("restoplysningerne"), der foreligger en samstillingsrisiko, idet jeres og jeres klienters viden samt jeres og jeres klienters muligheder for at skaffe viden om de konkrete virksomheder og sagerne, som aktindsigtsanmodningen vedrører, er ubekendte oplysninger for Skattestyrelsen. Disse oplysninger i dokumenterne ("restoplysningerne") vil derfor ved en gennemgang "oplysning for oplysning" i deres helhed kunne undtages fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 33, nr. 5, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

3.2. Meddelelse af aktindsigt i en del af de undtagne oplysninger i dokumentet, jf. offentlighedslovens § 34, nr. 1, og nr. 3

Skattestyrelsen har desuden overvejet, om et princip svarende til reglerne i offentlighedslovens § 34, nr. 1, og nr. 3, burde føre til, at jeres anmodning om aktindsigt imødekommes delvist for så vidt angår de oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt i dokumenterne, og som efter styrelsens umiddelbare opfattelse ved gennemgang af dokumenterne ikke ville blive vurderet som omfattet af offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1.

Styrelsen har imidlertid ikke fundet grundlag herfor.

Bestemmelsen i § 34, nr. 1, vedrører tilfælde, hvor de hensyn, der er nævnt i §§ 30-33, kun gør sig gældende for en del af et dokument. I et sådant tilfælde skal der meddeles aktindsigt i dokumentets øvrige indhold, medmindre det vil medføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i §§ 30-33.

Som beskrevet ovenfor under punkt 3.1. om udlevering af oplysninger, der ved en gennemgang af dokumenterne måtte vise, at kun en del af oplysningerne i dokumenterne er omfattet den særlige tavshedspligt i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, er det Skattestyrelsens vurdering, at udlevering af disse oplysninger, der ikke i sig selv og isoleret set er omfattet af den særlige tavshedspligt, vil medføre en væsentlig samstillingsrisiko og derved risiko for en prisgivelse af de oplysninger, der er undtaget i medfør af den ubetingede tavshedspligt. Derfor vil disse oplysninger være undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 33, nr. 5.

Bestemmelsen i § 34, nr. 3, vedrører de tilfælde, hvor et dokument både indeholder oplysninger, der kan undtages fra aktindsigt efter lovens §§ 30-33, og oplysninger, der ikke kan undtages, og hvor der derfor skal meddeles delvist aktindsigt i dokumentet. Dette gælder dog ikke, såfremt det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold, jf. § 34, nr. 3.

Det er Skattestyrelsens vurdering, at de ord og korte passager i de undtagne dokumenter, der ved en gennemgang af dokumenterne "oplysning for oplysning" åbenbart ikke vil være omfattet af tavshedspligten, og som I derfor som udgangspunkt ville have ret til aktindsigt i, ikke ville have et forståeligt og sammenhængende indhold eller ville være relevante i forhold til den fremsatte anmodning om aktindsigt.

3.3. Aktindsigt i sagernes aktlister

Det er Skattestyrelsens vurdering, at oplysninger om hvilke dokumenter, der er journaliseret på de seks underleverandørers sager, i sig selv er underlagt tavshedspligt i medfør af skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1. Ved denne vurdering er der lagt vægt på, at dokumenternes eksistens som sådan (i praksis en aktliste), er omfattet af tavshedspligten i § 17, stk. 1. Skattestyrelsen kan derfor ikke bryde tavshedspligten i videre omfang end det, der i medfør af forvaltningslovens § 24, jf. skattekontrollovens § 19, allerede er udleveret i forbindelse med begrundelsespligten i den konkrete sag.

Desuden er det skattestyrelsens opfattelse, at der ikke gælder en ret til aktindsigt i en aktliste i et tilfælde, hvor aktlisterne indeholder oplysninger, der i sig selv er omfattet af de bestemmelser i offentlighedsloven, der undtager oplysninger fra retten til aktindsigt, jf. §§ 30-33, eller hvis oplysningerne er omfattet af særlovgivningens udtagelsesbestemmelser. Der henvises til ovenfor under punkt 3.2. Desuden gælder der ikke en ret til aktindsigt i aktlisten, hvis dokumentet eller dokumenterne i deres helhed er undtaget fra aktindsigt efter en særlig tavshedspligtbestemmelse omfattet af offentlighedslovens § 35. Der henvises til Offentlighedsloven, 2. udgave, med kommentarer af Mohammad Ahsan, side 238, nederste afsnit og side 239 øverste afsnit, hvoraf følgende fremgår:

"Der gælder ikke en ret til aktindsigt i aktlisten, hvis aktindsigtsanmodningen indgår i en sagstype, f.eks. en straffesag eller en lovgivningssag, der (som sådan) er undtaget fra aktindsigt (jf. §§ 19-22), jf. bl.a. FOB 2016-42 og FOB 2019-9. Dette skyldes, at aktlisten for en principiel betragtning skal behandles som sagens øvrige (almindelige) dokumenter, og retsvirkningen af, at en sag er undtaget fra aktindsigt, er netop, at samtlige sagens dokumenter som det klare udgangspunkt er undtaget. I forlængelse heraf må det antages, at der heller ikke gælder en ret til aktindsigt i en aktliste i et tilfælde, hvor dokumentet eller dokumenterne i deres helhed er undtaget fra aktindsigt efter en særlig tavshedspligtbestemmelse omfattet af § 35. Lidt forenklet udtrykt ville det fremstå ulogisk, hvis der (via aktlisten) skulle gælde en ret til indsigt i, hvilke dokumenter der var tale om, men som den aktindsigtssøgende i øvrigt ikke havde ret til at få indsigt i, jf. i den forbindelse betænkning nr. 1510/2009, side 351, om begrundelsen for at undtage aktlisten i sager undtaget fra aktindsigt."

3.4. Meroffentlighed jf. offentlighedslovens § 14, stk. 1

Skattestyrelsen har overvejet, om de undtagne oplysninger burde udleveres til jer efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 14, stk. 1, og har ikke fundet grundlag herfor. Det bemærkes i den forbindelse, at der ikke kan meddeles aktindsigt som udtryk for meroffentlighed i oplysninger, som er fortrolige og underlagt tavshedspligt.

3.5. Afslag på aktindsigt efter ressourcereglen i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1

Endelig finder Skattestyrelsen anledning til at nævne, at det følger af offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1, at en anmodning om aktindsigt vil kunne afslås, såfremt behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, set i forhold til klagerens interesse i at få indsigt i det konkrete tilfælde.

Offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1, har følgende ordlyd:

"Behandlingen af en anmodning om aktindsigt efter § 7 kan, uanset at betingelserne i stk. 1 er opfyldt, afslås, i det omfang 1) behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug .."

Det centrale for vurderingen af, om behandlingen af en anmodning om aktindsigt vil nødvendiggøre et - i forhold til anmoderens interesse i at få aktindsigt i det konkrete tilfælde - uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil være det forventede tidsforbrug i forbindelse med den pågældende myndigheds behandling af aktindsigtsanmodningen. Der må i den forbindelse lægges vægt på, hvor mange sager eller dokumenter anmodningen om aktindsigt vedrører, ligesom der må lægges vægt på, om aktindsigten på grund af dokumenternes og sagernes indhold vil være kompliceret at behandle. Adgangen til at afslå at behandle en anmodning om aktindsigt vil forudsætte, at det vurderes, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelse med behandlingen af anmodningen - det vil sige såvel fremsøgning af sagerne eller dokumenterne som myndighedens vurdering af, om der kan meddeles aktindsigt heri - må forventes at overstige ca. 25 timer (svarende til mere end tre fulde arbejdsdage). Der henvises til de specielle bemærkninger til offentlighedslovens § 9, jf. lovforslag nr. L 144 fremsat den 4. februar 2013 (Folketinget 2012 - 13).

Såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagerne eller dokumenterne, vil myndigheden imidlertid være forpligtet til i almindelighed - og således uanset dokumenternes eller sagernes omfang - at behandle anmodningen. En myndighed vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at behandle en anmodning fremsat af et massemedie eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i aktindsigten. Der henvises til Mohammad Ahsan, offentlighedsloven med kommentarer, 2. udgave, 2020, side 261.

Folketingets Ombudsmand har imidlertid anerkendt, at det ikke er udelukket at anvende ressourcebestemmelsen, selv om der foreligger en særlig interesse, hvis behandlingen af aktindsigtsanmodningen kræver et ressourceforbrug, der er væsentligt større end de ca. 25 timer. Der kan i den forbindelse henvises til ombudsmandens udtalelse i sagen FOB 2016-23, hvor ombudsmanden ikke fandt grundlag for at kritisere Justitsministeriets konkrete vurdering af, at behandlingen af en journalists aktindsigtsanmodning ville nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, idet ministeriet havde skønnet et tidsforbrug på over 60 timer.

Skattestyrelsen skal hertil bemærke, at det er styrelsens vurdering, at en gennemgang af sagerne vedrørende jeres klients seks underleverandører "oplysning for oplysning" vil nødvendiggøre et tidsforbrug på ikke under 200 timer, og dermed et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1. Det skal i den forbindelse for god ordens skyld nævnes, at der allerede er anvendt en del ressourcer på at behandle jeres anmodning om aktindsigt. Det er ressourcer, der naturligvis skal medregnes ved opgørelsen af et samlet ressourceforbrug.

Aktindsigten vil derfor også kunne afslås med henvisning til offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1."

Klagerens opfattelse
Selskabets repræsentant har nedlagt påstand om, at anmodningen om aktindsigt efter offentlighedsloven skal imødekommes.

Repræsentanten har hertil anført:

"Sagen drejer sig om, hvorvidt Skattestyrelsen kan træffe afgørelse i en sag på baggrund af oplysninger fra en række andre sager - hvor der oplyses om konkrete skattesager og resultatet af dem - uden at give H1 ApS aktindsigt i disse afgørelser og akter med henblik på at lade H1 ApS have mulighed for at eftertjekke disse oplysninger.

Det er Skattestyrelsens overordnede opfattelse, at der kan gives oplysninger om sagerne, men at der ikke kan gives aktindsigt som følge af tavshedspligten. Heroverfor er det H1 ApS' overordnede opfattelse, at når der kan gives oplysninger om sagerne, så kan der gives aktindsigt i sagerne, og tavshedspligten kan tilgodeses ved ekstrahering i fornødent omfang.

PÅSTAND
Der nedlægges påstand om, at Skattestyrelsen tilpligtes at imødekomme R1 Advokatfirmas anmodning om aktindsigt i afgørelser og akter i afledte sager, som Skattestyrelsen måtte have tillagt betydning i forslaget til afgørelse af den 1. oktober 2021.

SAGSFREMSTILLING
For en nærmere belysning af de faktiske omstændigheder i sagen henvises i første omgang til sagsfremstillingen indeholdt i Skattestyrelsens afgørelse af den 6. februar 2022, jf. bilag 1.

Idet det ikke på nuværende tidspunkt er muligt at redegøre fyldestgørende for sagens faktiske forhold, tager jeg forbehold for at fremkomme med en uddybende sagsfremstilling i et supplerende indlæg.

ANBRINGENDER
Til støtte for den nedlagte påstand gøres det overordnet gældende, at Skattestyrelsen ikke på den ene side kan give oplysninger om sagerne, samtidig med at styrelsen på den andens side påberåber sig tavshedspligten, når det kommer til at dokumentere styrelsens synspunkter.

Videre gøres det gældende, at tavshedspligten i - i hvert fald for så vidt angår afgørelserne - kan tilgodeses i fornødent omfang ved at ekstrahere. Dette understøttes navnlig af, at selskabet allerede, på baggrund af oplysninger modtaget fra Skattestyrelsen, er bekendt med, at der har være foretaget kontrol, gennemgang eller undersøgelser af underleverandørernes forhold, samt i vidt omfang hvad resultatet af disse kontroller har været. Af den grund kan aktindsigt i selve afgørelsen vedrørende underleverandørerne gives ved blot at ekstrahere oplysninger i fornødent omfang. Tilsvarende er det muligt at give aktindsigt i afgørelserne på denne måde, uden at ressourceforbruget overstiger det acceptable efter ressourcereglen."

Skattestyrelsens supplerende bemærkninger
Skattestyrelsen har haft Skatteankestyrelsens forslag til afgørelse i høring og har hertil bemærket følgende:

"1. Hjemvisning
Skattestyrelsen finder ikke, at der foreligger sådanne omstændigheder, at der skal ske hjemvisning af sagen, men skal henstille til, at Landsskatteretten tiltræder Skattestyrelsens afgørelse af 6. februar 2022, evt. med en ændret begrundelse som følge af Skattestyrelsens supplerende oplysninger, jf. nedenfor.

Det følger af den juridiske litteratur, herunder "Forvaltningsret, Almindelige emner, 6. udgave ved Karsten Revsbech m.fl." side 337, at der i forbindelse med rekursinstansens behandling af en klage skal ske en fuldstændig prøvelse. Det fremgår endvidere samme sted side 335 f, at såvel klageren som førsteinstansmyndigheden under klagesagsbehandlingen kan fremkomme med nye oplysninger, og at disse mellemkommende, nye faktiske omstændigheder skal lægges til grund. Følgende fremgår på side 335, nederst: "Det er naturligvis en forudsætning for accept af nova, at sagen ikke herved mister sin identitet. Nova kan medføre, at sagen - også uden at miste sin identitet - ændrer sig så væsentligt, at resultatet af rekursinstansens behandling bliver hjemvisning." Videre anføres på side 336, nederst: "Regler om nova har som allerede antydet den tilfredsstillende konsekvens, at man lettere kommer frem til den afgørelse, som er den materielt rigtige på det tidspunkt, hvor det samlede forvaltningssystem er færdigt med behandlingen af sagen."

Ressourceafslaget i afgørelse af den 6. februar 2022 er fra Skattestyrelsens side begrundet i et samlet tidsforbrug, der er angivet til "ikke under 200 timer."

Det følger af offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1, at en myndighed kan afslå at behandle en anmodning om aktindsigt i det omfang, behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. I "Offentlighedsloven, 2. udgave, med kommentarer af Mohammad Ahsan" er det på side 256 anført, at det centrale for et afslag efter denne bestemmelse vil være, om myndigheden vurderer, at det samlede tidsforbrug "må forventes at overstige ca. 25 timer".

Det følger endvidere af offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 1, at der ikke i forbindelse med behandling af en anmodning om aktindsigt i en sag, hvor hele eller dele af sagen er omfattet af en af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven, skal foretages ekstrahering, såfremt ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. I "Offentlighedsloven, 2. udgave, med kommentarer af Mohammad Ahsan" er det på side 610 anført, at adgangen til at undlade at foretage ekstrahering med henvisning til denne bestemmelse vil forudsætte, at vedkommende myndighed vurderer, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelse med gennemførelse af ekstraheringen "må forventes at overstige ca. 10 timer."

Det centrale for, om der skal foretages en gennemgang - uanset om der er tale om aktindsigt i hele sagen eller en gennemgang oplysning for oplysning med henblik på ekstrahering - er således det skønnede tidsforbrug.

Det anslåede tidsforbrug i den konkrete sag overstiger væsentligt disse grænser. Det er Skattestyrelsens opfattelse, at en myndighed i ikke mere præcist skal opgøre, hvad tidsforbruget vil være eller bruge uforholdsmæssige ressourcer på at opgøre antal dokumenter, antal sider og kompleksiteten mv. ved en gennemgang "oplysning for oplysning, " hvis det ud fra et skøn over sagens omfang og kompleksitet skønnes, at tidsforbruget forbundet med sagsbehandlingen i betydeligt omfang overstiger de tidsmæssige grænser på henholdsvis ca. 25 timer og ca. 10 timer.

Skønner Skatteankestyrelsen det alligevel fornødent at få oplyst antal dokumenter, antal sider og kompleksiteten mv., kunne dette være oplyst ved at rette henvendelse til Skattestyrelsen. Det sker ikke en sådan ændring af sagen, at der er behov for en hjemvisning, jf. også "Forvaltningsret, Almindelige emner, 6. udgave ved Karsten Revsbech m.fl." side 335-336.

Skattestyrelsen skal således påstå stadfæstelse af styrelsens afgørelse af 6. februar 2022 og skal i den anledning supplerende udtale følgende:

2. Vedrørende henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 5, og muligheden for at gennemgå materialet "oplysning for oplysning"

Vedrørende henvisningen til offentlighedslovens § 33, nr. 5, i afgørelse af 6. februar 2022, bemærkes, at der er henvist til denne bestemmelse med afsæt i den i afgørelsen beskrevne risiko for at prisgive oplysninger, der er omfattet af skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1. Ud fra de i afgørelsen beskrevne forhold om en sammenstillingsrisiko er det nødvendigt, at styrelsen kan sikre skatteyderne og deres interesse i hemmeligholdelse af de oplysninger, der er omfattet af skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1. Desuden skal skatteyderne kunne have tillid til, at Skattestyrelsen hemmeligholder oplysningerne. Endvidere er det i høj grad også i Skattestyrelsens interesse, at en sammenstillingsrisiko forhindres, og oplysningerne hemmeligholdes, så det sikres, at Skattestyrelsen kan garantere hemmeligholdelse af de af skatteydernes oplysninger, der er omfattet af skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, og derved overholde lovkravet og leve op til skatteyders og skatteydernes tillid.

For så vidt angår spørgsmålet om en gennemgang af sagerne og sagernes dokumenter "oplysning for oplysning" fremgår det af afgørelse af 6. februar 2022, at Skattestyrelsen ikke har foretaget denne gennemgang. Baggrunden herfor er, at styrelsen ikke kender omfanget af klagerens og dennes repræsentants viden, eller ved, hvilken viden de har mulighed for at blive bekendt med. Det er således ikke muligt at foretage en effektiv anonymisering, og der er risiko for, at tavshedspligten kan blive overtrådt ved en sammenstilling af oplysninger, hvis der udleveres oplysninger, der ikke i sig selv og isoleret set er omfattet af den særlige tavshedspligt. Skattestyrelsen har anført, at styrelsen derfor ikke har fundet det muligt ved en gennemgang af sagerne "oplysning for oplysning" med den fornødne sikkerhed at identificere og fastslå, i forhold til hvilke oplysninger, der foreligger en sammenstillingsrisiko, hvorfor denne gennemgang ikke er foretaget.

Vedrørende muligheden for en effektiv anonymisering, når aktindsigtsanmoder har et forudgående kendskab til de ønskede konkrete sager, finder Skattestyrelsen anledning til at henvise til Folketingets Ombudsmands udtalelse af 4. december 2021 vedrørende Landsskatterettens afgørelser af 10. marts og 6. april 2021 om aktindsigt (sagsnr. 20-0099787), der vedlægges som bilag 4.

Følgende fremgår af afsnit 3. "Min vurdering":
"Jeg har gennemgået sagens materiale, herunder det omtalte repræsentative udsnit af akterne med Landsskatterettens markeringer om anvendelsen af offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1. Jeg mener på den baggrund, at jeg i alt væsentligt ikke har grundlag for at kritisere Landsskatterettens afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1.

Efter min gennemgang - og ud fra det, myndighederne har lagt til grund om jeres forudgående kendskab til de ønskede konkrete sager - har jeg endvidere ikke grundlag for at tilsidesætte vurderingen af, at det ikke er muligt at gennemføre en effektiv anonymisering af de pågældende oplysninger. Jeg henviser herved til betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 704 f., Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer, 2. udgave (2020), s. 648 ff., samt sagerne nr. 16/00427 - som kan findes på offentlighedsportalen.dk - og FOB 2002.182.

På den baggrund mener jeg, at jeg ikke kan hjælpe jer med at få indsigt i de oplysninger, I ønsker, om resultatet af de omtalte konkrete sager, jf. ovenfor om jeres ønske om aktindsigt."

3. Vedrørende det estimerede tidsforbrug på ikke under 200 timer i afgørelse af 6. februar 2022 samt spørgsmålet om en særskilt ret til aktindsigt aktlisterne

Skatteankestyrelsens indstilling af 6. maj 2022, hvori der henvises til en særskilt ret til aktindsigt i aktlisten vedrørende de dokumenter, der er omfattet af sagen, har givet anledning til, at styrelsen har gennemset aktlisterne fra tre af de seks underleverandørsager og gennemgået to af aktlisterne fra disse sager oplysning for oplysning.

Desuden nævner Skatteankestyrelsen i sin indstilling, at Skattestyrelsen i afgørelse af 6. februar 2022 ikke har oplyst omfanget af materialet/dokumenterne i underleverandørernes kontrolsager eller på anden måde redegjort for, hvorfor det forventede tidsforbrug ved gennemgang af materialet er på "ikke under 200 timer". Videre fremgår det af indstillingen, at det på den baggrund ikke er muligt for Skatteankestyrelsen at vurdere, om Skattestyrelsen har haft hjemmel til at meddele afslag på aktindsigt med hjemmel i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1.

Skattestyrelsen har gennemset aktlisterne for sagerne vedrørende G4 ApS, G5 A/S og G6 ApS. Aktlisterne vedrørende G5 A/S og G6 ApS er gennemgået "oplysning for oplysning". Aktlisterne vedhæftes som bilag 1, 2 og 3, idet det skal bemærkes, at oplysninger om akternes titel er undladt.

Ved en gennemgang af aktlisterne er det konstateret, at der på disse findes oplysninger, som skal undtages fra aktindsigt, før en sådan aktliste kan udleveres. En gennemgang af aktlisterne for at identificere disse oplysninger har medført et tidsforbrug på ca. 3 timer.

Af aktlisterne fremgår det ikke, hvad den enkelte akt indeholder og omfanget heraf. Derfor vil en nærmere redegørelse for, hvorfor det forventede tidsforbrug ved en gennemgang af materialet er estimeret til "ikke under 200 timer" - og dermed en underbyggelse af den estimerede tid - kræve, at hver enkelt akt åbnes, og det herefter vurderes, hvad den enkelte akt indeholder, samt hvor lang tid det vil tage at gennemgå den enkelte akt "oplysning for oplysning" og ekstrahere de oplysninger, der ikke er omfattet af skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1. Dette arbejde er meget omfattende, da aktlisten for de 3 selskaber er lang, og mange af akterne indeholder en blanding af bogføring, tekst, mails og fakturaer, ligesom en del af akterne er på fremmedsprog, da disse er modtaget fra udlandet. Hertil kommer oplysninger, der skal sammenholdes med oplysningerne i skrivelse af 1. oktober 2021 samt dens bilag 5, der er på henholdsvis 19 sider og 16 sider, idet de oplysninger i dokumenterne, der er omfattet af skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, og som H1 ApS i medfør af forvaltningslovens § 24, jf. skatteforvaltningslovens § 19, stk. 2, har fået udleveret, ikke kan undtages fra aktindsigt, da H1 ApS ikke er uvedkommende i forhold til disse oplysninger.

Skatteankestyrelsen har gennemgået aktlisten for G6 ApS og G5 A/S, og styrelsen har her åbnet hver enkel akt på aktlisten og opgjort følgende:

· Hvor mange sider indeholder den enkelte akt
· Hvad består den enkelt akt af - tekst, bogføring, faktura mv.
· Hvis den enkelte akt er et excel-ark, er antallet af linjer optalt.
· Vurderet estimeret tid på baggrund af nævnte oplysninger

Aktlister for de to selskaber, der er vedlagt som bilag 1 og 2, indeholder henholdsvis 773 og 508 dokumentsider. Dokumenterne er eksempelvis fakturaer, mails, Skattestyrelsens skrivelser, skrivelser fra udlandet mv. Henset til dokumenternes forskellighed vil der også være forskel på den tid, Skattestyrelsen vil skulle anvende, ved en gennemgang og ekstrahering af det enkelte dokument, derfor har Skattestyrelsen estimeret et tidsforbrug på 4-10 min pr. side, afhængig af dokumentets art.

Ud over dokumenter indeholder de to sager også akter bestående af excelark, som har henholdsvis 2.820 linjer og 3.779 linjer. En gennemgang og ekstrahering af disse linjer vil minimum tage ½ minut pr. linje.

Med henvisning til de vedlagte aktlister er den estimerede tid henholdsvis 72,5 time og 77,67 time, og dermed i alt ca. 150 timer for de to underleverandører. Skattestyrelsens har ikke gennemgået aktlisten mv. oplysning for oplysning vedrørende underleverandør G4 ApS, hvilket er begrundet nedenfor, men henset til, at de tre underleverandører tilnærmelsesvis har handlet ens, og kontrollen af disse har foregået på samme måde, anses det for sandsynligt, at den ekstimerede tid for G4 ApS også vil udgøre ca. 75 timer. Estimat af tidsforbrug ved aktindsigt efter offentlighedsloven vil herefter minimum være ca. 225 timer alene for de nævnte tre af de seks sager.

Af de vedlagte aktlister (bilag 1 og 2) for G6 ApS og G5 A/S ses, at der er henholdsvis 121 akter og 85 akter (i alt 206 akter). Skattestyrelsen gør opmærksom på, at optælling mv. af dokumentsider og linjer på disse to sager har medført et tidsforbrug på 12 timer. Hertil kommer de tidligere oplyste 3 timer til kontrol af aktlister.

For så vidt angår aktlisten vedrørende G4 ApS indeholder denne 265 akter, hvilket er flere akter end de to gennemgåede sager samlet set. En gennemgang af aktlister for de to selskaber G6 ApS og G5 A/S og gennemsyn af de 206 akter for at kunne foretage en tidsestimering (se bilag 1 og bilag 2), har medført et tidsforbrug på 15 timer (3 timer + 12 timer). Såfremt en tilsvarende gennemgang med optælling af dokumentsider og linjer i Excel ark mv. og et estimat skal foretages vedrørende aktlisten og de 265 akter i G4-sagen, vil det indebære et skønnet tidsforbrug på ca. 20 timer. Ved denne vurdering har Skattestyrelsen lagt vægt på, at tidsforbruget ved en gennemgang af G6 ApS og G5 A/S med samlet 206 akter er 15 timer, og i G4-sagen er der 265 akter, der skal åbnes og gennemses, jf. ovenfor.

Efter Skattestyrelsens gennemgang af sagerne med henblik på at imødekomme Skatteankestyrelsens bemærkning om, at "Skattestyrelsen har ikke i sin afgørelse oplyst omfanget af materialet/dokumenterne i underleverandørernes kontrolsager eller på anden måde redegjort for, hvorfor det forventede tidsforbrug ved gennemgang af materialet er på "ikke under 200 timer," udgør det samlede tidsestimat for de tre sager ca. 260 timer. (De estimerede ca. 225 timer og ca. 20 timer samt de 15 timer (12 + 3 timer)), som Skattestyrelsen har anvendt ved arbejdet med estimeringen, jf. ovenfor.

For så vidt angår underleverandørerne G1, G2 ApS og G3 ApS, har Skattestyrelsen godkendt, at disse virksomheder har foretaget en levering til H1 ApS, hvorfor selskabet har opnået skatte- og momsmæssigt fradrag herfor. Skattestyrelsen har ikke gennemført kontroller af de 3 nævnte underleverandører, hvorfor der ikke er kontrolsager vedrørende disse tre underleverandører."

Klagerens supplerende bemærkninger
Klagerens repræsentant har haft Skatteankestyrelsens forslag til afgørelse samt Skattestyrelsens bemærkninger hertil i høring.

Klagerens repræsentant har herefter anført følgende:

"Vi kan på det foreliggende grundlag tiltræde Skatteankestyrelsens forslag til afgørelse af sagen med den heri angivne begrundelse.

Vi har alene følgende supplerende bemærkninger, som knytter sig til Skattestyrelsens udtalelse:

Vedrørende gennemgangen af materialet "oplysning-for-oplysning"

Vi noterer os, at Skattestyrelsen står ved, at der ikke er blevet foretaget en gennemgang af kontrolsagerne "oplysning for oplysning, jf. udtalelsens s. 3

Det fremgår endvidere på udtalelsens side 3, at "[b]aggrunden herfor er, at styrelsen ikke kender omfanget af klagerens og dennes repræsentants viden, eller ved, hvilken viden de har mulighed for at blive bekendt med."

Dette er i sig selv et noget vagt og indholdsløst kriterium at lægge vægt på - jeg har personligt ikke noget kendskab til de pågældende underleverandører endnu. Min klient har givetvis et kendskab til underleverandørerne. Hvad omfanget af dette kendskab nærmere er, ved hverken jeg eller Skattestyrelsen med sikkerhed. Det bliver derfor "elastik i metermål" at inddrage dette forhold og gøre det til det afgørende kriterium for den fuldstændige nægtelse af aktindsigt.

Dette er ikke desto mindre Skattestyrelsens begrundelse for den fuldstændige nægtelse af aktindsigt i alle oplysningerne - både de oplysninger der er omfattet af tavspligten og samtlige resterende oplysninger, der ikke er omfattet af en bestemmelse, som undtager den konkrete oplysning for aktindsigt.

Vel at mærke uden, at Skattestyrelsen har foretaget en "oplysning for oplysning"-gennemgang og foretaget en konkret vurdering af, om de resterende oplysninger bliver "prisgivet" eller ej.

Det har næppe været meningen med de bestemmelser, der undtager konkrete oplysninger fra aktindsigt, at man - inden man foretager en "oplysning-for-oplysning"-gennemgang - kan gisne over, hvorvidt de resterende konkrete oplysninger bliver prisgivet eller ej.

Det fastholdes derfor, at Skattestyrelsen ikke kan nægte fuldstændig aktindsigt i sager med henvisning til bestemmelser, der forudsætter en "oplysning-for-oplysning"-gennemgang af det materiale, der søges aktindsigt i, når Skattestyrelsen ubestridt ikke har foretaget en sådan gennemgang af materialet "oplysning-for-oplysning".

Vi kan derfor tiltræde Skatteankestyrelsen indstilling om hjemvisning og med den begrundelse, som den fremgår på s. 8 i forslag til afgørelse.

Vedrørende ressourceforbruget

Vi har af gode grunde ikke mulighed for at vurdere, om Skattestyrelsens opgørelse af deres tidsforbrug ved at skulle gennemgå kontrolsagerne for underleverandørerne "oplysning for oplysning" er retvisende eller ej.

At det efter Skattestyrelsens opgørelse kræver ca. 260 timer at gennemgå de tre kontrolsager vidner dog om, at der er tale om et omfangsrigt materiale i kontrolsagerne, der reelt har indgået som "skyggemateriale" i sagen mod H1.

Det er vigtigt at holde sig for øje, hvilket modhensyn der gør sig gældende her, og hvilke principper, der er på spil, hvis man accepterer, at der kan indgå "skyggemateriale" i en sag, der har så indgribende konsekvenser som den foreliggende.

Vi ser flere sager, hvor Skattestyrelsen nægter fradrag for købsmoms med henvisning til dette "skyggemateriale", som kommer fra andre sager, og som efter Skattestyrelsens opfattelse ikke indgår den konkrete sag om nægtelse af købsmoms, men hvor det ikke er muligt at få aktindsigt i de pågældende "andre sager".

Skattestyrelsens konklusioner og vurderinger fra kontrolsagerne på salgsmomssiden kommer til at indgå som "faktum" i sagerne om fradrag for købsmoms. Disse vurderinger og konklusioner kan vanskeligt udfordres, når der ikke er adgang til de underliggende oplysninger, som ligger til grund for de pågældende konklusioner og vurderinger.

Vi noterer os videre det anførte på indstillingens s. 9 fra bemærkninger fra L 144, om at "[m]eddelelse af afslag på aktindsigt med henvisning til ressourceforbruget bør således meget ofte ikke være den første reaktion på en anmodning om aktindsigt, men myndighederne bør i første række indlede en dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, således at et eventuelt ressourceproblem ikke længere foreligger".

Mig bekendt har der ikke været en dialog om en afgrænsning af aktindsigtsanmodningen i nærværende sag.

På denne baggrund er det vores opfattelse, at Landsskatteretten skal hjemvise sagen til fornyet behandling i overensstemmelse med Skatteankestyrelsens forslag til afgørelse.
…"

Landsskatterettens afgørelse
Sagen angår, om det er i overensstemmelse med tavshedspligtbestemmelsen i offentlighedsloven § 35, jf. skatteforvaltningslovens 17, stk. 1, at Skattestyrelsen har meddelt afslag på anmodning om aktindsigt efter offentlighedsloven uden i den forbindelse at have gennemgået materialet oplysning for oplysning.

Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, med de undtagelser, der følger af offentlighedslovens §§ 19-35. Det fremgår af offentlighedslovens § 7.

Retten til aktindsigt omfatter en særskilt ret til aktindsigt i aktlisten vedrørende de dokumenter, der er omfattet af sagen, jf. offentlighedslovens § 7, stk. 2, nr. 2, med de undtagelser, der følger af offentlighedslovens §§ 19-35.

Offentlighedslovens § 35, der omhandler forholdet til tavshedspligt, er som følger:

"Pligten til at meddele oplysninger er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv."

Særligt om tavshedspligten
I de specielle bemærkninger til § 35 i forslag til lov nr. 606 af 12. juni 2013, om offentlighed i forvaltningen (L 144), fremgår:

"Retsvirkningen af, at der foreligger en særlig tavshedspligtbestemmelse, er, at de forhold, der er omfattet af bestemmelsen, ikke er undergivet aktindsigt efter offentlighedsloven. Hvis kun en del af oplysningerne i et dokument er omfattet af en særlig tavshedspligtbestemmelse, vil myndigheden skulle meddele aktindsigt i dokumentets øvrige indhold.

Endvidere har en særlig tavshedspligtbestemmelse den konsekvens, at forvaltningsmyndigheden vil være afskåret fra efter eget skøn at give meroffentlighed, medmindre myndigheden selv er rådig over den interesse, der tilsigtes beskyttet ved tavshedspligten."

Skattemyndighederne er under ansvar efter straffelovens §§ 152, 152 a, 152 c-152 f omfattet af en ubetinget tavshedspligt overfor uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1.

I FOB 2005.621 (Endelig rapport om ombudsmandens undersøgelse vedrørende et antal sager om aktindsigt fra Told- og Skattestyrelsen), afsnit III.E.4.c., anførte ombudsmanden bl.a. følgende om, hvilke oplysninger der kunne anses for omfattet af den dagældende bestemmelse i skattestyrelseslovs § 37 (nu skatteforvaltningslovens § 17), jf. side 85:

"c) Hvilke oplysninger er omfattet af § 37?
Tavshedspligten omfatter oplysninger som kan henføres til en bestemt fysisk eller juridisk person, og som vedrører den pågældendes økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold. Tavshedspligten gælder for alle oplysninger af den nævnte karakter og ikke kun for oplysninger om indkomst og formueforhold som de omfattede myndigheder/personer får kendskab til under ligningen af den borger/virksomhed som oplysningen er om, eller oplysninger af den nævnte karakter som de får kendskab til ved administrationen af kildeskatteloven.

Bestemmelsen må forstås med nogle forbehold. Den blotte omstændighed at en oplysning er af erhvervsmæssig, økonomisk eller privat karakter, er ikke tilstrækkelig til at den er omfattet af § 37. Offentligt kendte eller tilgængelige oplysninger og oplysninger som efter almindelig opfattelse er ufortrolige, er således ikke omfattet. Den nærmere afgrænsning af hvad der er økonomiske eller privatlivet tilhørende forhold, må tage udgangspunkt i offentlighedslovens § 12, stk. 1, jf. procesvejledningen som citeret ovenfor og Poul Bostrup mfl., Skatteproces, 2. udgave (2002), s. 303. For så vidt angår 'oplysninger om erhvervsmæssige forhold', kan der søges en vis vejledning i bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 2.

(…)

Oplysninger omfattet af skattestyrelseslovens § 37 kan som anført uanset deres indhold ikke unddrages fra aktindsigt hvis de efter gældende ret eller almindeligt accepteret praksis er tilgængelige for offentligheden, f.eks. i offentlige registre, håndbøger, ved offentlig fremlæggelse eller lignende, jf. bl.a. Niels Eilschou Holm i Ugeskrift for Retsvæsen 1975 B, s. 355, John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), s. 218, og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 498. Hvis sådanne oplysninger imidlertid kædes sammen med andre oplysninger som ikke er offentligt tilgængelige, vil der med hensyn til alle oplysningerne kunne være tale om brud på tavshedspligten, jf. bl.a. den ovenfor nævnte sag.

Bestemmelsen betegnes i forarbejderne som en absolut tavshedspligt som forbyder at oplysninger videregives til uvedkommende. Borgere og selskaber uden tilknytning til oplysningerne er uvedkommende. Den oplysningerne angår, eller den der er part i sagen, er derimod ikke uvedkommende, og oplysninger kan udleveres til dem."

Endvidere anførte ombudsmanden (s. 87) om pligten til ekstrahering:

"Problemet er uomtalt i forarbejderne til offentlighedslovens § 14, til skattestyrelseslovens § 37 og til ekstraheringsbestemmelserne i forvaltningsloven og offentlighedsloven.

Det fremgår af ordlyden af bestemmelsen i § 14 at det er pligten til at meddele oplysninger der er begrænset af særlige tavshedspligtsbestemmelser. Hertil kommer systematikken i offentlighedsloven hvorefter lovens § 2 undtager visse sagstyper, §§ 7 og 10 undtager dokumenter, og §§ 12-14 undtager oplysninger.

Årsagen til at der ikke er knyttet en egentlig ekstraheringsforpligtelse til bestemmelsen i offentlighedslovens § 14, må efter min opfattelse søges i at det er indholdet af de pågældende særlige tavshedspligtsbestemmelser der regulerer hvilke sager, dokumenter eller oplysninger der kan holdes uden for offentlighedslovens system. Det er kun oplysninger som er omfattet af den pågældende særlige tavshedspligtsbestemmelse der kan undtages fra aktindsigt.

Efter ordlyden af skattestyrelseslovens § 37 er det "oplysninger om en fysisk eller en juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold" som er omfattet. Hvis et dokument - undtagelsesvis - både indeholder oplysninger omfattet af § 37 og oplysninger der ikke er omfattet heraf, må de oplysninger der ikke er omfattet af § 37, være underlagt aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler.

Efter min mening kan der ikke være tvivl om at § 37 alene begrænser retten til aktindsigt i de oplysninger der er omfattet af § 37, og kun i forhold til "uvedkommende" således som § 37 anvender udtrykket. Hele dokumenter kan således ikke generelt undtages fra aktindsigt.

Efter min opfattelse er der således en pligt til at gennemgå dokumenterne oplysning for oplysning med henblik på en konstatering af hvorvidt de skulle indeholde oplysninger som ikke er omfattet af § 37. Denne forudsætning er også lagt til grund i tidligere sager jeg har behandlet om spørgsmålet: se bl.a. min udtalelse af 30. september 1999 i sagen med mit j.nr. 1998-2101-201 (Told- og Skattestyrelsens j.nr. 99/93-4231-00033 og 99/98-509-46) og af 29. juni 1998 i sagen med mit j.nr. 1998-2803-201 (Told- og Skattestyrelsens j.nr. 99/97-0961-00024)."

Systematikken med undtagelse af henholdsvis sager, dokumenter og oplysninger i den tidligere offentlighedslov er bevaret i den gældende offentlighedslov, og den tidligere offentlighedslovs § 14 er identisk med tavshedspligtbestemmelsen i offentlighedslovens § 35.

Til det af Ombudsmanden anførte om "oplysninger om erhvervsmæssige forhold", henvises til Betænkning om offentlighedsloven, nr. 1510 af 2009, pkt. 5.3.1, side 706:

"…
Det er kommissionens opfattelse, at hensynet til erhvervsmæssige interesser fortsat bør kunne begrunde begrænsninger i retten til aktindsigt efter offentlighedsloven. Kommissionen har dog overvejet, hvad der nærmere skal forstås ved oplysninger om "tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende".

Det er ikke præciseret i forarbejderne, hvad der skal forstås ved det nævnte udtryk, og efter kommissionens opfattelse er det heller ikke muligt udtømmende eller blot nogenlunde dækkende at fastlægge, hvilke oplysninger der skal være omfattet af udtrykket. Som eksempler på sådanne oplysninger kan dog bl.a. nævnes oplysninger om produktionsmetoder, produktionsforhold, forretningsforbindelser, kundelister, forretningsbetingelser, kontraktsvilkår, forretningsmæssige strategier og markedsføringstiltag. Endvidere kan nævnes oplysninger om etableringsomkostninger, driftsomkostninger, salgsomkostninger samt oplysninger om virksomhedens regnskaber og økonomiske forhold i øvrigt, herunder dens skattemæssige situation." (fremhævet)

Undtagelse efter offentlighedslovens almindelige regler, særligt offentlighedslovens § 33, nr. 5
Udover tavshedspligtbestemmelsen i offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, regulerer offentlighedslovens almindelige regler på hvilke betingelser, der kan undtages oplysninger i de enkelte dokumenter, jf. offentlighedslovens §§ 30-33.

Offentlighedslovens § 33, nr. 5, begrænser retten til aktindsigt i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til:

"…
Nr. 5 Private eller offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet."

I de almindelige bemærkninger i forslag til offentlighedslov (L 144) står der om den tidligere offentlighedslovs § 13:

"3.4.3.3. Endvidere kan oplysninger efter offentlighedslovens § 13 undtages fra retten til aktindsigt, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af en række nærmere opregnede offentlige eller private interesser.

Oplysninger kan således undtages på grund af bl.a. hensynet til statens sikkerhed eller rigets forsvar, jf. § 13, stk. 1, nr. 1, hensynet til rigets udenrigspolitiske interesser, jf. § 13, stk. 1, nr. 2, hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, jf. § 13, stk. 1, nr. 3, hensynet til gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed, jf. § 13, stk. 1, nr. 4, eller hensynet til det offentliges økonomiske interesser, jf. § 13, stk. 1, nr. 5. Herudover kan oplysninger efter opsamlingsbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6 (den såkaldte generalklausul) undtages af hensyn til offentlige eller private interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

En begæring om aktindsigt kan - i almindelighed - kun afslås efter bestemmelserne i § 13, stk. 1, hvis retten til at blive gjort bekendt med oplysningerne i en sag eller et dokument efter et konkret skøn findes at burde vige for de nærmere opregnede væsentlige hensyn til offentlige og private interesser. Dette indebærer, at aktindsigt (i almindelighed) kun kan afslås i det tilfælde, hvor der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning

Om den nævnte opsamlingsbestemmelse (generalklausul) i § 13, stk. 1, nr. 6, bemærkes, at det er forudsat, at bestemmelsen kun kan anvendes i begrænset omfang, og kun hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller privates interesser er klart påkrævet. Bestemmelsen kan i første række benyttes til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der er nært beslægtede med de interesser, som er anerkendt ved lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige. Herudover kan bestemmelsen anvendes til at varetage beskyttelsesinteresser, der ikke har en snæver sammenhæng med de interesser, som er kommet til udtryk i undtagelsesbestemmelserne.

I det omfang kun en del af dokumentet omfattes af en af undtagelsesbestemmelserne i § 13, skal der i øvrigt gives aktindsigt i det resterende dokument, jf. § 13, stk. 2. Det er antaget, at dette dog ikke gælder, hvis det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, hvis de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, eller hvis oplysningerne er offentligt tilgængelige."

Den tidligere offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 6, er videreført uændret i den nugældende offentlighedslov som § 33, nr. 5.

Udover, at oplysningerne således kun kan undtages, hvis de efter et konkret skøn må vige for væsentlige hensyn til private eller offentlige interesser, og det således er vurderet, at der er en nærliggende fare for skade af betydning på de beskyttede interesser, så kræves der yderligere ved anvendelse af offentlighedslovens § 33, nr. 5, at undtagelse af oplysningerne skal være klart påkrævet. Endvidere fremgår det, at bestemmelsen forudsættes anvendt i begrænset omfang.

I Betænkning om offentlighedsloven, nr. 1510 af 2009, pkt. 4.2.6.3.3, side 692-693, er henvist til praksis fra Ombudsmanden om den tidligere § 13, stk. 1, nr. 6 (nu § 33, nr. 5), i forhold til tavshedspligt og personlige/fortrolige oplysninger, bl.a. denne afgørelse:

"I FOB 1999, side 490, klagede en journalist til ombudsmanden over Udenrigsministeriets afslag på aktindsigt i korrespondancen mellem ministeriet og et rederi i forbindelse med, at et af rederiets skibe blev holdt tilbage i en kinesisk havn. Ministeriet henviste i den forbindelse bl.a. til, at det først og fremmest var hensynet til nødstedte personer og virksomheder og hensynet til udenrigstjenestens mulighed for at bistå dem, der kunne begrunde en undtagelse fra aktindsigt efter § 13, stk. 1, nr. 6. Ombudsmanden udtrykte forståelse for ministeriets ønske om at udvise diskretion og tage hensyn til nødstedte personer eller virksomheder i udlandet, men udtalte, at det ikke ville være foreneligt med § 13, stk. 1, nr. 6, at fastsætte en generel regel om, at oplysninger i sådanne situationer kunne undtages fra aktindsigt. Ombudsmanden kunne dog ikke afvise, at det i særlige situationer - på baggrund af en konkret vurdering - kunne være berettiget at undtage oplysninger i en sag om nødstedte personer efter bestemmelsen."

Ombudsmanden har også siden forholdt sig kritisk til anvendelsen af offentlighedslovens § 33, nr. 5, som en generel regel til at undtage oplysninger.

I FOB 2013-14 har Ombudsmanden fx forholdt sig til Nationalbankens anvendelse af offentlighedslovens § 33, nr. 5, i en situation, hvor der efter Ombudsmandens vurdering må have været tale om en generel praksis om, at alle oplysninger udvekslet mellem Nationalbanken og bankerne omfattet af en konkret anmodning om aktindsigt kunne undtages efter offentlighedslovens § 33, nr. 5 (§ 13, stk. 1, nr. 6):

"Jeg henviser herved særligt til det, som Nationalbanken har anført om, at Nationalbanken i udførelsen af de i banklovens § 1 nævnte centralbankopgaver er 'generelt afhængig af en direkte og fortrolig relation til bankerne, særligt når bankerne agerer som markedsdeltagere og dermed er Nationalbankens modparter i de markedsoperationer, som Nationalbanken foretager som led i udførelsen af penge- og valutapolitikken' (udtalelsens pkt. 2). Jeg henviser også til det, som Nationalbanken har anført om, at Nationalbankens Handelsafdeling har 'behov for at gennemføre transaktioner uden, at det kommer til offentlighedens kendskab, og afdelingen skal kunne udveksle informationer med markedsdeltagerne, uden at de bliver offentligt kendt' (udtalelsens pkt. 5).

Nationalbanken har således ikke konkret henvist til karakteren af de enkelte dokumenter og oplysninger, som Nationalbanken har undtaget, men har alene generelt omtalt den fortrolige dialog og relation til bankerne og hensyn bag særlige tavshedspligtsbestemmelser. Det forhold, at Nationalbanken har undtaget samtlige dokumenter, bortset fra rammeaftalen mellem Nationalbanken og Finansrådet, kan efter min opfattelse ligeledes indikere, at Nationalbanken ikke i realiteten har foretaget en konkret vurdering af de enkelte dokumenter og oplysninger omfattet af (A)'s aktindsigtsanmodning.

Jeg skal tilføje, at ombudsmanden i en tidligere sag offentliggjort i Folketingets Ombudsmands beretning for 1999, s. 490*, har taget stilling til en myndigheds 'generelle' anvendelse af § 13, stk. 1, nr. 6.
…

Samlet set er det min opfattelse, at Nationalbankens anvendelse af § 13, stk. 1, nr. 6, i realiteten må have bygget på en generel praksis om, at (alle) oplysninger udvekslet mellem Nationalbanken og bankerne om forhold omfattet af (A)'s aktindsigtsanmodning kunne undtages fra aktindsigt. Nationalbanken var efter min opfattelse ikke berettiget til at opstille en sådan generel praksis.

Jeg kan ikke afvise, at det kan være berettiget, at Nationalbanken med henvisning til § 13, stk. 1, nr. 6, på grundlag af en konkret vurdering vil kunne afslå aktindsigt i visse oplysninger i de undtagne dokumenter. En sådan undtagelse vil dog kun kunne ske på baggrund af en konkret vurdering af, om undtagelse af oplysningerne er klart påkrævet til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser.
…"

Om behandlingen af tavshedsbelagte oplysninger og øvrige oplysninger
Sager og dokumenter kan således, jf. lovbemærkningerne om offentlighedslovens § 35 og Ombudsmandens betragtninger om den tidligere skattestyrelseslovs § 37 (nu skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1), dels indeholde oplysninger, der er omfattet af den særlige tavshedspligtbestemmelse i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, og dels indeholde oplysninger, der ikke i sig selv er omfattet af tavshedspligtbestemmelsen, men som skal vurderes efter offentlighedslovens øvrige undtagelsesbestemmelser i offentlighedslovens §§ 30-33.

Landsskatteretten lægger til grund, at alle eller en stor del af de oplysninger, der indgår i sager ved Skatteforvaltningen - er omfattet af, hvad der forstås som erhvervsmæssige (eller økonomiske eller privatlivet tilhørende) forhold og dermed af den særlige tavshedspligtbestemmelse.

Der kan dog ikke, jf. FOB 2005.621, afsnit III.E.4.c., med henvisning til § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, generelt gives afslag på anmodning om aktindsigt i en sag eller et dokument.

Der er derfor pligt til at gennemgå dokumenterne oplysning for oplysning med henblik på en konstatering af, hvorvidt de skulle indeholde oplysninger, som ikke er omfattet af den særlige tavshedspligt, eller om der er oplysninger, i forhold til hvilke klageren ikke er "uvedkommende".

Alle oplysninger i dokumenterne er tavshedsbelagte
Såfremt det efter en gennemgang vurderes, at alle oplysninger i et dokument - og dermed dokumentet som sådan - er omfattet af tavshedspligtbestemmelsen, kan hele dokumentet undtages fra udlevering.

I en sådan situation vil der heller ikke være ret til aktindsigt i den del af aktlisten, der omhandler det pågældende dokument. Af betænkning om offentlighedsloven nr. 1510 af 2009, side 350-351, fremgår det til sammenligning:

"Den aktindsigtssøgende vil som efter gældende ret have et selvstændigt krav på aktindsigt i journalindførslen, og en forvaltningsmyndighed kan således ikke meddele afslag på aktindsigt i indførslen med henvisning til, at den pågældende sags dokumenter helt eller delvist er undtaget fra aktindsigt. Afslag på aktindsigt i journalindførslen kan således alene meddeles, hvis indførslen i sig selv indeholder oplysninger, der er omfattet af de bestemmelser i offentlighedsloven, der undtager oplysninger fra retten til aktindsigt, jf. lovudkastets §§ 30-35, eller hvis oplysningerne er omfattet af særlovgivningens undtagelsesbestemmelser.

Kommissionen har i den forbindelse overvejet spørgsmålet om, hvorvidt en journalindførsel skal være omfattet af retten til aktindsigt, hvis der er tale om aktindsigt i en sagstype, f.eks. en straffesag, der som sådan er undtaget fra loven. I sådanne tilfælde er samtlige sagens dokumenter - uanset det nærmere indhold - undtaget fra aktindsigt, jf. kapitel 15, pkt. 2.3 nedenfor. Under hensyn hertil og til, at journalindførslen som nævnt skal sidestilles med sagens øvrige dokumenter, er det kommissionens opfattelse, at journalindførslen ikke skal være omfattet af retten til aktindsigt, hvis der er tale om aktindsigt i en sagstype, der efter offentlighedsloven eller anden lovgivning er undtaget fra aktindsigt. Det ville efter kommissionens opfattelse også fremstå ulogisk, hvis der skulle gælde en ret til indsigt i, hvilke dokumenter der var tilgået en sag, som offentligheden i øvrigt ikke havde ret til at få indsigt i."

Dokumenterne indeholder andre oplysninger end tavshedsbelagte oplysninger
Er der efter undtagelse af de tavshedsbelagte oplysninger fortsat (undtagelsesvist) oplysninger i dokumenterne, der ikke bør udleveres, fordi myndigheden efter et konkret skøn vurderer, at udlevering medfører nærliggende fare for skade af betydning på de beskyttede interesser, jf. offentlighedslovens §§ 30-32 og § 33 nr. 1-4, og hvor det, hvis der er tale om oplysninger, der undtages efter offentlighedslovens § 33, nr. 5, tillige er klart påkrævet, så kan disse oplysninger også undtages fra udlevering.

Herefter skal der meddeles delvis aktindsigt i den resterende del af dokumenterne, medmindre en eller flere af betingelserne i offentlighedslovens § 34, 2. pkt., er opfyldt:

"§ 34. Hvis de hensyn, der er nævnt i §§ 30-33, kun gør sig gældende for en del af et dokument, skal der meddeles aktindsigt i dokumentets øvrige indhold. Det gælder dog ikke, hvis
1) det vil medføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i §§ 30-33,
2) det vil indebære, at der gives en klart vildledende information, eller
3) det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold."

I det omfang, et eller flere af dokumenterne i sagen indeholder oplysninger, der ikke kan undtages fra udlevering, så kan det eller de pågældende dokumenter ikke undtages fra aktlisten i deres helhed. Undtagelse fra udlevering af oplysninger fra aktlisten i sådanne situationer kan alene ske, hvis oplysningerne på aktlisten i sig selv kan undtages efter offentlighedslovens almindelige regler eller fordi, de er omfattet af tavshedspligten.

Skattestyrelsen har truffet afgørelse om, at der ikke kan gives aktindsigt i underleverandørernes kontrolsager, jf. offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, samt offentlighedslovens § 33, nr. 5, og § 34, nr. 1 og 3.

Skattestyrelsen har henvist til, at der - fordi Skattestyrelsen ikke kender omfanget af klageren og dennes repræsentants viden, eller ved, hvilken viden, de har mulighed for at blive bekendt med - er risiko for, at tavshedspligten kan blive overtrådt ved udlevering af de oplysninger, der ikke "i sig selv og isoleret set" er omfattet af den særlige tavshedspligt (af Skattestyrelsen kaldet "restoplysningerne"). Da Skattestyrelsen ikke har fundet det muligt med den fornødne sikkerhed at fastslå, i forhold til hvilke af restoplysningerne, der foreligger en sammenstillingsrisiko, har Skattestyrelsen ikke gennemgået dokumenterne i underleverandørernes kontrolsager "oplysning for oplysning". "Restoplysningerne" er herefter undtaget med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 5.

Allerede fordi Skattestyrelsen ikke har gennemgået sagerne og dokumenterne oplysning for oplysning og dermed ikke kan vide, om der er oplysninger heri, der ikke er omfattet af tavshedspligten, eller om klageren i forhold til oplysningerne ikke er "uvedkommende", finder Landsskatteretten, at det ikke har været muligt for Skattestyrelsen at identificere eventuelle oplysninger omfattet af offentlighedslovens §§ 30-33 og foretage de konkrete skøn og afvejninger af hensyn m.v., der kræves for undtagelse af de enkelte oplysninger, endsige vurdere, om undtagelse måtte være "klart påkrævet" for den enkelte oplysning, jf. offentlighedslovens § 33, nr. 5.

Da undtagelse af samtlige oplysninger i aktlisterne afhænger af vurderingen af de enkelte underliggende dokumenter, har det således heller ikke været muligt for Skattestyrelsen at foretage en vurdering af, om aktlisterne kunne undtages i deres helhed.

Endvidere medfører den manglende gennemgang af dokumenterne "oplysning for oplysning", at det heller ikke har været muligt for Skattestyrelsen at vurdere, om der er oplysninger der, hvis de udleveres, vil medføre prisgivelse af de forhold, der er direkte hjemmel til at undtage efter offentlighedslovens § 30-33, eller om det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold, jf. offentlighedslovens § 34, nr. 1 og 3.

Den manglende gennemgang, oplysning for oplysning, har desuden medført, at Skattestyrelsen ikke har kunnet opfylde begrundelseskravet i forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt., hvorefter kravet om henvisning til de relevante retsregler gælder for hver enkelt undtagelse af dokumenter/oplysninger, jf. fx FOB 2015-26.

Ressourceforbrug ved behandling af aktindsigtsanmodningen
Efter offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1, kan anmodningen om aktindsigt afslås, såfremt behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, set i forhold til klagerens interesse i at få indsigt i det konkrete tilfælde.

Det fremgår af de specielle bemærkninger til § 9 i L 144:

"(…)

Det centrale for vurderingen af, om behandlingen af en anmodning om aktindsigt vil nødvendiggøre et - i forhold til ansøgerens interesse i at få indsigt i det konkrete tilfælde - uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil være det forventede tidsforbrug i forbindelse med den pågældende myndigheds behandling af aktindsigtsanmodningen. Der må i den forbindelse lægges vægt på, hvor mange sager eller dokumenter anmodningen om aktindsigt vedrører, ligesom der må lægges vægt på, om aktindsigten på grund af dokumenternes og sagernes indhold vil være kompliceret at behandle. Adgangen til at afslå at behandle en anmodning om aktindsigt vil forudsætte, at det vurderes, at det samlede tidsforbrug for myndighederne i forbindelse med behandlingen af anmodningen - det vil sige såvel fremsøgningen af sagerne eller dokumenterne samt myndighedens vurdering af, om der kan meddeles aktindsigt heri - må forventes at overstige ca. 25 timer (svarende til mere end tre fulde arbejdsdage).

(…)

Kravet om, at det skal påvises, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagerne eller dokumenterne, vil myndigheden m.v. være forpligtet til i almindelighed - og således uanset sagens eller dokumenternes omfang - at behandle anmodningen. En myndighed vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, der er fremsat af et massemedie eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i aktindsigten, jf. også lovforslagets § 28, stk. 2, nr. 1, og § 29, stk. 2, hvorefter en myndighed kan undlade at foretage ekstrahering med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Hvor der er tale om en anmodning om aktindsigt, der vil være ressourcekrævende at behandle, herunder uforholdsmæssig ressourcekrævende, vil en myndighed m.v. dog under alle omstændigheder og således også i forhold til bl.a. journalister kunne anmode den aktindsigtssøgende om at konkretisere, hvad det nærmere er, den pågældende interesserer sig for. Endvidere vil myndigheden efter omstændighederne kunne tilkendegive, at en manglende konkretisering - hvor der ikke er tale om afslag på anmodningen som følge af et uforholdsmæssigt ressourceforbrug - vil indebære længere sagsbehandlingstid.

Meddelelse af afslag på aktindsigt med henvisning til ressourceforbruget bør således meget ofte ikke være den første reaktion på en anmodning om aktindsigt, men myndigheden bør i første række indlede en dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, således at et eventuelt ressourceproblem ikke længere foreligger.

(…)"

Skattestyrelsen har i afgørelsen oplyst, at gennemgang af sagerne vedrørende klagerens 6 underleverandører "oplysning for oplysning" vil nødvendiggøre et tidsforbrug på ikke under 200 timer og derfor vil medføre anvendelse af et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Skattestyrelsen har i forbindelse med sagens behandling for Landsskatteretten oplyst, at der alene er kontrolsager vedrørende 3 af de anvendte underleverandører. Skattestyrelsen har herefter redegjort nøje for omfanget af materiale ved gennemgang af de 3 underleverandørers sager samt har redegjort for, hvor kompliceret det vil være at gennemgå materialet, oplysning for oplysning. På den baggrund har Skattestyrelsen konkluderet, at behandlingen af aktindsigtsanmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, hvilket Landsskatteretten er enig i.

Efter det oplyste har der ikke været nogen dialog mellem Skattestyrelsen og selskabets repræsentant vedrørende muligheden for at få afgrænset anmodningen, således at ressourceproblemet ikke længere foreligger.

Da Skattestyrelsen således ikke har haft det fornødne grundlag for at meddele afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 35, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, samt til offentlighedslovens § 33, nr. 5, og § 34, nr. 1 og 3, og der ikke har være nogen dialog om afgrænsning af anmodningen, hjemvises sagen til fornyet behandling i Skattestyrelsen.